Komplementarität mit bestehenden Bereichen außerhalb nationaler Zuständigkeitsinstitutionen

Komplementarität mit bestehenden Bereichen außerhalb nationaler Zuständigkeitsinstitutionen 

Ein Panel zum BBNJ-Prozess

George Washington Universität
10. November 2018

Die Ocean Foundation interessiert sich sehr für den Schutz der Hochsee und wie Aktivitäten verwaltet werden. Ich sitze in der Sargasso Sea Commission, wir sind Gastgeber der High Seas Alliance und des Pew-High Seas Fund. Außerdem beteiligen wir uns aktiv an der Aspen Institute High Seas Initiative.

Die UN-Generalversammlung hat vereinbart, ein internationales rechtsverbindliches Instrument im Rahmen des UN-Seerechtsübereinkommens zu entwickeln.¹

Es versteht sich fast von selbst, dass aufgrund der vielen sektoralen Institutionen und vielfältigen Rechtsinstrumente und der Freiheiten auf hoher See eine kooperative Steuerung von Aktivitäten viel schwieriger und herausfordernder ist als der Schutz von Küstengewässern.

Dieses neue Rechtsinstrument bietet eine Gelegenheit, diese Herausforderungen anzugehen, da wir uns auf die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der biologischen Vielfalt in Gebieten außerhalb der nationalen Gerichtsbarkeit (BBNJ) konzentrieren. Das BBNJ-„Paket“ von Elementen soll die Erhaltung und nachhaltige Nutzung von Folgendem umfassen:

• marine genetische Ressourcen (einschließlich Fragen im Zusammenhang mit der Aufteilung der Vorteile zwischen den Nationen)
• Maßnahmen wie gebietsbezogene Managementinstrumente, einschließlich Meeresschutzgebieten
• Umweltverträglichkeitsprüfungen
• Aufbau von Kapazitäten und Transfer von Meerestechnologie

Auf dem letzten Aspen-Treffen in Indonesien haben wir zwei Hauptherausforderungen für den kooperativen Aufbau von MPAs auf hoher See diskutiert:

• der potenzielle Mangel an Unterstützung oder Zusammenarbeit von Nationen, die an der Ausbeutung der Hohen See beteiligt sind, z. B. Russland
• die Vorentscheidung gegen die Aushöhlung bestehender Institutionen in der UNGA-Resolution, z. B. RFMOs und IMO

Einige sehen, dass die Herausforderungen und Erwartungen der G77 in Bezug auf marine genetische Ressourcen den Prozess in den letzten Jahrzehnten gebremst haben (was darauf hindeutet, dass ein Durchbruch für das gesamte Paket von BBNJ-Elementen weiterhin sehr schwierig zu erreichen sein wird). Im Gegenteil, ihre Einbeziehung bedeutet, dass alle Nationen anerkennen müssen, dass die Erwartungen der G77 in Bezug auf MGRs stattdessen der Hauptgrund sind, warum sie überhaupt an den Verhandlungen teilnehmen. Die Naturschutzagenda, die für viele Industrienationen (und Umwelt-NGOs) von größtem Interesse ist, ist zweitrangig oder bestenfalls nur von gleicher Bedeutung.

Für die Zwecke meiner Bemerkungen werde ich mich auf die Komplementarität mit bestehenden ABNJ-Institutionen konzentrieren, insbesondere auf regionale Fischereimanagementorganisationen oder RFOs, die Bezeichnung für die verschiedenen regionalen Einheiten, die Fischereitätigkeiten regeln. Die Entschließung von 2015 forderte den Prozess der Entwicklung eines neuen Instruments, das „relevante bestehende Rechtsinstrumente und -rahmen und relevante globale, regionale und strukturelle Gremien, die in der ABNJ tätig sind, nicht untergräbt“. Der Ausdruck „nicht unterminieren“ war eine kreative Zweideutigkeit, um die Resolution der UN-Generalversammlung zu Wort zu bringen und zu verabschieden. Diese Zweideutigkeit war für diesen Moment in Ordnung. 

Ich denke jedoch, dass wir uns alle darauf einigen können, dass die Definition, wie die Biodiversität auf eine Weise erhalten werden kann, die „nicht untergräbt“, eine Schlüsselrolle bei der Definition des Umfangs und der Funktion jedes neuen Rechtsinstruments sowie der kooperativen Entscheidung spielen wird -Making einer neuen Institution (falls vorhanden), die durch das neue Instrument geschaffen wurde. Wir müssen diesen Ausdrücken eine Bedeutung geben, und im Moment gibt es keinen Konsens darüber, wie die biologische Vielfalt erhalten und bestehende Institutionen nicht untergraben werden können. Wir brauchen rechtliche materielle Standards und einen kooperativen Prozess oder Ansatz, die in einem Rechtsinstrument festgelegt werden, das mit dem Rahmen der Seerechtskonvention (LOSC) der Vereinten Nationen (UN) übereinstimmt und diese umsetzt. Dies gilt insbesondere für bestehende RFO und das neue BBNJ-Instrument, deren Verbindungen noch nicht geklärt sind. 

Die Verbesserung der Erhaltung der Biodiversität über nationale Gerichtsbarkeiten (BBNJ) hinaus durch MPAs, UVPs, Planung und Zusammenarbeit untergräbt nicht zwangsläufig bestehende Institutionen. Im Gegenteil, die Zusammenarbeit zwischen den Nationen bei der kooperativen Umsetzung der Pflicht zum Schutz der Meeresumwelt im Rahmen des LOSC kann am besten durch die Einbeziehung dieser bestehenden sektoralen Institutionen erreicht werden. Tatsächlich die Integration der übergreifenden UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung in diese Das neue Rechtsinstrument und die Mandate bestehender sektoraler Institutionen werden den Erhalt der Biodiversität nachhaltig fördern.² Die Herausforderungen der Erhaltung der Biodiversität, die durch direkte (z. B. Fischerei und Walfang)³ und indirekte Regelungen (Schifffahrt und Meeresbodenbergbau) können kooperativ angegangen werden, indem bestehende Institutionen und eine neue, auf den Schutz ausgerichtete, kooperieren.⁴

Um diese Zusammenarbeit zu erreichen, lassen Sie uns darüber sprechen, wie wir die Phase „nicht unterminieren“ interpretieren könnten. Verträge werden nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen Bedeutung ausgelegt, die den Bestimmungen des Vertrags beizumessen ist. In diesem Fall ist es klar, dass der Begriff kreativ mehrdeutig ist, um eine Einigung zu erzielen und einen gewissen Verhandlungsspielraum zu schaffen. Artikel 32 des Wiener Übereinkommens⁵ lässt im Falle von Unklarheiten zu, dass „auf ergänzende Auslegungsmittel zurückgegriffen werden kann“. Wir sollten uns auch dessen Gegenstand, Zweck und Kontext bewusst sein, dh eine Resolution der VN-Generalversammlung. Dies kann uns mehr Raum oder Spielraum für neue kreative Lösungen geben und die bestehenden Institutionen konstruktiv einbeziehen. 

In der Alten Weltordnung bedeutete „untergraben“, ein Fundament zu lähmen oder zu schwächen oder buchstäblich auszuhöhlen. Es war die Erosion eines Gebäudes oder einer Institution von unten. Es ist ursprünglich ein Begriff, der eine erprobte und wahre Technik zum Durchbrechen, Betreten und Erobern einer Burg oder Militärfestung beschreibt. Und da wir über die Notwendigkeit eines neuen umfassenden globalen Regimes zum Schutz von BBNJ sprechen, scheint die Übertragung einer Definition der „Alten Weltordnung“ auf die „Neue Weltordnung“ angemessen. Unter Beibehaltung oder Nutzung der bestehenden Grundlagen dieser bestehenden sektoralen Institutionen bauen wir daher eine neue Institution auf, die auf eine Weise verbunden ist, die die Zusammenarbeit und Nutzung bestehender sektoraler Expertise erleichtert, um die Herausforderungen einer neuen Struktur anzugehen, die die biologische Vielfalt erhält und nachhaltige Nutzung für heutige und zukünftige Generationen. 

Es kann argumentiert werden, dass bestehende Hochseeverwaltungsinstitutionen diesen Burgen oder Militärfestungen eher ähneln als nicht. Worum es uns geht, ist das Mandat für jeden – die rechtliche Grundlage, auf der sie stehen und von der aus sie in ihrem Zuständigkeitsbereich regieren. Wir dürfen weder die Handlungsfähigkeit jeder Institution beeinträchtigen noch das Fundament untergraben, auf dem sie stehen. 

Anhand dieser historischen Analogie können wir erkennen, dass die Untergrabung einer bestehenden Rechtsinstitution wesentliche Änderungen erfordern würde, die zur Erosion ihrer grundlegenden Elemente führten.
 
Unterminieren ist also ein starkes Wort. Unterminieren ist eine ernsthafte Drohung. Die Bedrohung bestehender Institutionen geht jedoch nicht von einem neuen BBNJ-Instrument aus. Es ist das gut dokumentierte Versäumnis, die Gesundheit und Biodiversität des Ozeans zu erhalten, das das Fundament der RFOs und sogar der IWC erodieren oder aushöhlen wird – die Beseitigung des gesunden und biologisch vielfältigen Ozeans ist das Fundament, von dem die Fischerei abhängt und betrieben wird. Ein verbesserter Schutz der Biodiversität der Hohen See ist eine strukturelle Verbesserung für die bestehenden sektoralen Institutionen.

Das neue BBNJ-Rechtsinstrument wird oder sollte die Biodiversität stabilisieren und wiederherstellen und so die Institutionen des direkten Regimes stärken und ihre Zukunft und ihren Wert sicherer machen. Dies wiederum erhöht die Wahrscheinlichkeit, dass es ihnen gelingt, unser gemeinsames Erbe der Ozeane nachhaltig zu verwalten. „Bestehende Institutionen nicht unterminieren“ kann nicht bedeuten, zu Nachhaltigkeit und Naturschutz zu schweigen, einschließlich der Festlegung von Standards für die Erstellung von MPAs, die Durchführung von UVPs und andere relevante Rahmenbedingungen. Im Gegenteil, das neue Instrument und die neuen Regelungen können die zugrunde liegenden Ziele der bestehenden sektoralen Institutionen durch neue Standards und Prozesse stärken. 

Daher sollten wir die Grundlagen der bestehenden Institutionen einbeziehen und uns auf den Aufbau einer neuen Vereinbarung und Institution konzentrieren. Sofern das neue BBNJ-Rechtsinstrument die Grundlage nicht untergräbt oder aushöhlt und den Zusammenbruch der Funktion einer bestehenden Rechtsinstitution verursacht oder direkt gegen einen Artikel des älteren Instruments verstößt, ist keine Untergrabung eingetreten. Und dass die Erhaltung der Biodiversität auf hoher See auch die Grundlagen oder Fachkenntnisse der RFO bewahrt.

Die Anwendung dieser ausgewogenen Interpretation steht im Einklang mit dem LOSC. Diese Abwägung spricht nicht dafür, andere Institutionen zu ignorieren, sondern berücksichtigt vielmehr die Erfahrung und Expertise bestehender Branchenorganisationen. Es würde sie integrieren, indem es sie anerkennt und den Prozess ihrer Einbeziehung in den Entscheidungsprozess im Rahmen des neuen Rechtsinstruments direkt festlegt. Wir sollten einen Weg für Konsultationen und Koordinierung schaffen/verhandeln, wie im PrepCom-Bericht 2017 gefordert. Ein Beispiel wäre die freiwillige Art und Weise, in der die ICCAT mit der Sargasso Sea Commission konsultiert und sich mit ihr abstimmt, was möglicherweise zu einer obligatorischen Anforderung wird.

Natürlich sind diejenigen, die sich Sorgen darüber machen, dass die BBNJ-Vereinbarung bestehende Institutionen untergräbt, ebenso besorgt über den Prozess wie über die Substanz. Das heißt, sie wollen Entscheidungsbefugnisse und Verantwortung bei den bestehenden regionalen und sektoralen Institutionen lassen und nichts davon an eine BBNJ-Behörde übertragen. Die Frage ist, welche Entscheidungen auf globaler Ebene getroffen werden sollten (z. B. bei einem BBNJ COP) und welche am besten den regionalen und sektoralen Institutionen überlassen werden sollten. Oder wenn es bei der Entscheidungsfindung zwischen den Ebenen ein Zusammenspiel geben soll, wie würde das in der Praxis funktionieren?

Die von der Resolution der UN-Generalversammlung vorgegebene Richtung schafft wohl eine Verpflichtung sowohl für alte als auch für neue Instrumente, ermächtigt und kooperativ zu sein. Es handelt sich also nicht um eine Entweder-Oder-Situation, in der das neue Instrument gewinnt und das alte Instrument entmachtet wird. Aber wo es Konflikte oder Unvereinbarkeiten gibt, versuchen wir, einen Extraktionsschwerpunkt zu korrigieren und ihn durch eine Nachhaltigkeitsanforderung zu ersetzen, die der Biodiversität Priorität einräumt und sicherstellt, dass die übergeordneten UN-Ziele für nachhaltige Entwicklung erfüllt werden. 

Wir wissen, dass die meisten RFOs Erhaltungs- und Gewinnungsmanagementmaßnahmen haben.
Das Management wurde relativ gut ausgeübt. Der Naturschutz ist jedoch wiederholt zu kurz gekommen, wenn nicht gar ignoriert worden; Die Bewirtschaftung verfolgt im Allgemeinen keinen vorsorgenden oder ökosystembasierten Ansatz. Tatsächlich können Fischereitätigkeiten trotz jahrzehntelangem RFO-Management immer noch die größte Bedrohung für die biologische Vielfalt der Meere darstellen oder die größte Auswirkung auf sie haben. Daher wird ein ergänzender und nicht duplizierender neuer Rahmen für die Erhaltung den RFO helfen, effektiver zu werden, nicht weniger.

Stellt diese Integration einen Eingriff dar? Vielleicht, aber es untergräbt oder erodiert nicht die Grundlage. Im Gegenteil, es steht im Einklang mit den Bestimmungen des LOSC und setzt diese um.

Das UN-FAO-Übereinkommen über Hafenstaatmaßnahmen und das UN-Übereinkommen über Fischbestände bieten Beispiele für neue Instrumente, um Lücken in der Meerespolitik zu schließen. Beide versuchten, die „kritische Wirksamkeit“ bestehender Institutionen nicht zu beeinträchtigen, und beide waren erfolgreich. In diesen beiden Fällen (ich wage es zu sagen Präzedenzfälle) betrafen die Abkommen die Fischerei. Beide waren in der Lage, den Betrieb von RFOs nachteilig zu beeinflussen, taten es aber nicht. Es ging vielmehr darum, die bestehenden Grundlagen zu respektieren und darauf aufzubauen. Daher sollte mit dem neuen BBNJ-Rechtsinstrument der Standard dafür, was eine Untergrabung darstellt, höher sein, da wir uns mit globaleren Werten und Ressourcen befassen.

Schlussfolgerungen

Die Sorge der internationalen Gemeinschaft um den Umweltschutz im Meer und den Erhalt der Biodiversität auf hoher See ist im Laufe der Zeit gewachsen. Es ist in Ordnung (und wird erwartet), dass das neue BBNJ-Instrument einen stärkeren Ansatz verfolgt als die älteren Instrumente. Das BBNJ-Abkommen sollte dieses wachsende Bewusstsein sowie unser verbessertes und zunehmendes Wissen über die Ökosysteme der Hohen See widerspiegeln.

Natürlich bleibt die Realität, dass es weiterhin schwierig sein wird, eine Einigung zwischen den Parteien zu erzielen, um Erhaltungsmaßnahmen tatsächlich umzusetzen. Die Existenz der Resolution der UN-Generalversammlung erkennt jedoch an, dass wir eine globale Lösung für den unzureichenden Schutz der biologischen Vielfalt außerhalb der nationalen Zuständigkeit brauchen. 

Wir wissen, dass dringend gehandelt werden muss. Es gibt auch eine Gelegenheit.

Das SDG14 zum Thema Ozean und die BBNJ-Verhandlungen schienen unmöglich, bis sie es nicht mehr waren.

Mark J. Spalding, Präsident der Ocean Foundation, ist Mitglied des Ocean Studies Board der National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. Er dient in der Sargasso Sea Commission. Mark ist Senior Fellow am Center for the Blue Economy des Middlebury Institute of International Studies. Darüber hinaus fungiert er als CEO und Präsident von SeaWeb, ist Berater der Rockefeller Ocean Strategy (eines beispiellosen ozeanzentrierten Investmentfonds) und hat das allererste Programm zur Kompensation von blauem Kohlenstoff, SeaGrass Grow, entwickelt. Er ist auch Mitglied des Pool of Experts für das UN World Ocean Assessment. Mark ist Experte für internationale Umweltpolitik und -recht sowie Küsten- und Meeresphilanthropie.

¹ http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/69/292&Lang=E
² https://www.un.org/sustainabledevelopment/
³ Die Fischerei wird von regionalen Fischereiorganisationen gemäß UNCLOS verwaltet, Wale werden von der International Whaling Commission (gemäß The International Convention for the Regulation of Whaling) verwaltet. Die Schifffahrtsaktivitäten werden von der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (gemäß dem Übereinkommen über die Internationale Seeschifffahrtsorganisation) verwaltet, und der Meeresboden wird von der Internationalen Meeresbodenbehörde (gemäß UNCLOS) verwaltet.
⁴ Offensichtlich wird die Hochseefischerei daher von mehr als einem Vertrag erfasst. Die Frage wird dann sein, was sich durchsetzt. Das Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge regelt das Verhältnis zwischen aufeinanderfolgenden Verträgen, die denselben Gegenstand betreffen. Artikel 30 des Wiener Übereinkommens geht in seinem Geltungsbereich über den Begriff des Konflikts und der Unvereinbarkeit hinaus. In diesem Fall, und wenn wir uns die Beispiele des Obersten US-Gerichtshofs ansehen, würde die Rechtsprechung zur Vertragsauslegung nahelegen, dass der Vertrag zu einem späteren Zeitpunkt davon ausgeht, dass er die Existenz der vorherigen Vereinbarung(en) berücksichtigt. Oder dass „der frühere Vertrag nur insoweit gilt, als seine Bestimmungen mit denen des späteren Vertrags vereinbar sind“ (Wiener Konvention, Art. 30 (3).
⁵ Wiener Übereinkommen über das Recht der Verträge https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf