Komplementaritás a nemzeti joghatósági intézményeken túli területekkel

Komplementaritás a nemzeti joghatósági intézményeken túli területekkel 

Panel a BBNJ folyamatról

George Washington Egyetem
10. november 2018

Az Ocean Foundation nagyon érdeklődik a nyílt tenger megőrzése és a tevékenységek irányítása iránt. A Sargasso Sea Commission tagja vagyok, mi adunk otthont a High Seas Alliance-nak és a Pew-High Seas alapnak. És aktívan részt veszünk az Aspen Institute nyílt tengeri kezdeményezésében.

Az ENSZ Közgyűlése megállapodott egy nemzetközi, jogilag kötelező erejű eszköz kidolgozásában az ENSZ Tengerjogi Egyezménye alapján.¹

Szinte magától értetődik, hogy a sok ágazati intézmény és számos jogi eszköz, valamint a nyílt tengeri szabadságjogok következtében a tevékenységek kooperatív irányítása sokkal nehezebb és nagyobb kihívást jelent, mint a part menti vizek megőrzése.

Ez az új jogi eszköz lehetőséget nyújt ezeknek a kihívásoknak a kezelésére, mivel a biológiai sokféleség megőrzésére és fenntartható használatára összpontosítunk a nemzeti joghatóságon (BBNJ) kívül eső területeken. A BBNJ elemekből álló „csomagja” a következők megőrzését és fenntartható használatát foglalja magában:

• tengeri genetikai erőforrások (beleértve az előnyök nemzetek közötti megosztásával kapcsolatos kérdéseket)
• olyan intézkedések, mint a területalapú kezelési eszközök, beleértve a védett tengeri területeket
• környezeti hatásvizsgálatok
• kapacitásépítés és a tengeri technológia átadása

A legutóbbi indonéziai aspeni találkozón két fő kihívást vitattunk meg a nyílt tengeri tengeri területek együttműködésen alapuló létrehozásával kapcsolatban:

• a nyílt tenger kiaknázásában érintett nemzetek, pl. Oroszország támogatásának vagy együttműködésének lehetséges hiánya
• az ENSZ Közgyűlés határozatában szereplő meglévő intézmények, például a regionális halászati ​​gazdálkodási szervezetek és az IMO aláásása elleni előzetes döntés

Egyesek úgy látják, hogy a G77-ek tengeri genetikai erőforrásokkal kapcsolatos kihívásai és elvárásai az elmúlt néhány évtizedben hátráltatták a folyamatot (ami azt jelzi, hogy a BBNJ-elemek teljes csomagjában továbbra is nagyon nehéz lesz áttörést elérni). Éppen ellenkezőleg, ezek felvétele azt jelenti, hogy minden nemzetnek el kell ismernie a G77-ek MGR-ekkel kapcsolatos elvárásait, ehelyett az elsődleges oka annak, hogy ők vesznek részt a tárgyalásokon. A sok fejlett nemzetet (és a környezetvédelmi civil szervezeteket) leginkább érdeklő természetvédelmi program másodlagos, vagy legjobb esetben is csak azonos jelentőségű.

Észrevételeim céljaira a meglévő ABNJ intézményekkel, különösen a regionális halászati ​​gazdálkodási szervezetekkel vagy regionális halászati ​​gazdálkodási szervezetekkel való kiegészítő jellegre fogok összpontosítani, amely a halászati ​​tevékenységeket irányító különböző regionális szervezetek címe. A 2015-ös állásfoglalás olyan új eszköz kidolgozására szólított fel, amely „nem ássa alá a vonatkozó meglévő jogi eszközöket és kereteket, valamint az ABNJ-ben aktív globális, regionális és strukturális testületeket”. A „nem ássa alá” kifejezés kreatív kétértelműség volt az ENSZ Közgyűlés határozatának padlóra kerülése és elfogadása érdekében. Ez a kétértelműség jó volt abban a pillanatban. 

Mindazonáltal úgy gondolom, hogy mindannyian egyetértünk abban, hogy a biológiai sokféleség „nem aláásás” módon történő megőrzésének módja kulcsszerepet fog játszani bármely új jogi eszköz hatályának és funkciójának, valamint az együttműködési döntésnek a meghatározásában. - az új eszköz által létrehozott új intézmény létrehozása (ha van ilyen). Értelmet kell adnunk ezeknek a kifejezéseknek, és egyelőre nincs konszenzus arról, hogyan őrizzük meg a biológiai sokféleséget, és ne ássuk alá a meglévő intézményeket. Az ENSZ (ENSZ) Tengerjogi Egyezmény (LOSC) keretével összhangban álló és végrehajtó jogi eszközben tartalmi jogi normákra és együttműködési folyamatra vagy megközelítésre van szükség. Ez különösen fontos a meglévő regionális halászati ​​gazdálkodási szervezetekre és az új BBNJ-eszközre, amelyek közötti kapcsolatokat még nem sikerült megoldani. 

A biológiai sokféleség megőrzésének a nemzeti joghatóságokon (BBNJ) túlmenő javítása MPA-k, KHV-k, tervezés és együttműködés révén nem ássa alá a meglévő intézményeket. Ellenkezőleg, a nemzetek közötti együttműködés a tengeri környezet védelmére vonatkozó, a LOSC keretében vállalt kötelezettségek kooperatív végrehajtásának módjában a legjobban e meglévő ágazati intézmények bevonásával valósítható meg. új jogi eszköz és a meglévő ágazati intézmények mandátuma elősegíti a biológiai sokféleség fenntartható megőrzését.² A biológiai sokféleség megőrzésének kihívásai, amelyekre a közvetlen hatás (pl. halászat és bálnavadászat) is hatással lehet³ a közvetett (hajózási és tengerfenéki bányászat) rendszerek pedig együttműködően kezelhetők a meglévő intézmények együttműködésével és egy új, a védelemre összpontosító rendszerrel.⁴

Ennek az együttműködésnek a megvalósítása érdekében beszéljünk arról, hogyan értelmezhetjük azt a fázist, amely „nem ássa alá”. A szerződéseket jóhiszeműen értelmezik, a szerződés feltételeinek szokásos értelem szerint. Ebben az esetben egyértelmű, hogy a kifejezés kreatívan kétértelmű ahhoz, hogy megállapodásra jusson, és némi mozgásteret biztosítson a tárgyalások során. A Bécsi Egyezmény 32. cikke⁵ kétértelműség esetén lehetővé teszi, hogy „kiegészítő értelmezési eszközökhöz kell fordulni”. Szem előtt kell tartanunk tárgyát, célját és kontextusát is, azaz az ENSZ Közgyűlés határozatát. Ez több teret vagy mozgásteret biztosíthat az új kreatív megoldások számára, amelyek konstruktívan bevonják a meglévő intézményeket. 

A Régi Világrendben az „aláásni” azt jelentette, hogy megbénít, legyengít, vagy szó szerint kiüresít egy alapot. Egy épület vagy intézmény alulról való erodálása volt. Eredetileg egy olyan kifejezés, amely egy kipróbált és bevált technikát ír le a kastély vagy katonai erődítmény áttörésére, belépésére és elfoglalására. És mivel egy új átfogó globális rendszer szükségességéről beszélünk a BBNJ védelmére, helyénvalónak tűnik a „régi világrend” definíciójának az „új világrendre” való áthelyezése. Így az ezen meglévő ágazati intézmények meglévő alapjainak megőrzése vagy hasznosítása mellett egy olyan új intézményt építünk, amely olyan módon kapcsolódik össze, hogy elősegítse az együttműködést és a meglévő ágazati szakértelem felhasználását egy új, a biológiai sokféleséget megőrző és megőrző struktúra kihívásainak kezelésére. fenntartható módon használja a jelen és a jövő generációi számára. 

Felhozható az érv, hogy a meglévő nyílt tengeri igazgatási intézmények inkább hasonlítanak ezekhez a kastélyokhoz vagy katonai erődítményekhez, mint nem. Ami aggaszt bennünket, az az egyesek mandátuma – az a jogi alap, amelyen állnak, és amely alapján a hatáskörükön belül kormányoznak. Nem szabad meghiúsítanunk az egyes intézmények működési képességét, és nem rombolhatjuk le az alapot, amelyen az egyes intézmények állnak. 

Ezzel a történelmi hasonlattal élve azt láthatjuk, hogy egy létező jogintézmény aláásásához lényeges változtatásra lenne szükség, ami az alapelemek erodálásához vezetett.
 
Az aláásás tehát erős szó. Az aláásni komoly fenyegetést jelent. A meglévő intézményeket fenyegető veszély azonban nem egy új BBNJ-eszközből ered. Az óceánok egészségének és biológiai sokféleségének megőrzésének jól dokumentált kudarca az, ami erodálja vagy kiüresíti az RFMO-k, sőt az IWC alapjait is – az egészséges és biológiailag sokszínű óceán felszámolása az az alap, amelytől a halászat függ és működik. A nyílt tenger biológiai sokféleségének fokozott védelme strukturális javulást jelent a meglévő ágazati intézmények számára.

Az új BBNJ jogi eszköz stabilizálja és helyreállítja a biológiai sokféleséget, ezáltal megerősíti a közvetlen rezsim intézményeket, biztonságosabbá téve jövőjüket és értéküket. Ez viszont nagyobb valószínűséggel sikerül nekik közös óceáni örökségünk fenntartható kezelésében. A „ne ássák alá a meglévő intézményeket” nem jelentheti a fenntarthatósággal és a természetvédelemmel kapcsolatos hallgatást, ideértve az MPA-k létrehozására, a KHV-k lefolytatására és más vonatkozó keretekre vonatkozó szabványok meghatározását. Ellenkezőleg, az új eszköz és szabályozás új szabványokon és folyamatokon keresztül erősítheti a meglévő ágazati intézmények mögöttes céljait. 

Így a meglévő intézmények alapjait is figyelembe kell vennünk, és egy új megállapodás és intézmény felépítésére kell összpontosítanunk. Hacsak az új BBNJ jogi eszköz nem erodálja vagy üríti ki az alapot, és nem okozza egy meglévő jogintézmény funkciójának összeomlását, vagy közvetlenül nem sérti a régebbi jogi aktus valamely cikkét, nem történt aláásás. És a nyílt tengeri biológiai sokféleség megőrzése megőrzi a regionális halászati ​​gazdálkodási szervezetek alapjait vagy szakértelmét is.

Ennek a kiegyensúlyozott értelmezésnek az alkalmazása összhangban van a LOSC-vel. Ez az egyensúlyozás nem más intézmények figyelmen kívül hagyása mellett szól, hanem a meglévő ágazati szervezetek tapasztalatának és szakértelmének figyelembe vétele. Integrálja őket azáltal, hogy felismeri őket, és közvetlenül meghatározza azt a folyamatot, amely bevonja őket az új jogi eszköz szerinti döntéshozatali folyamatba. Létre kell hoznunk/tárgyalnunk egy utat a konzultációhoz és a koordinációhoz, ahogyan azt a 2017-es PrepCom jelentés is kéri. Példa erre az ICCAT által a Sargasso-tengeri Bizottsággal folytatott konzultáció és a vele való koordináció önkéntes módja, amely talán kötelező követelmény lesz.

Természetesen azok, akik aggódnak amiatt, hogy a BBNJ-megállapodás aláásná a meglévő intézményeket, ugyanúgy foglalkoznak a folyamattal, mint a tartalommal. Vagyis a döntéshozatali jogkört és felelősséget a meglévő regionális és ágazati intézményekre akarják hagyni, és ebből semmit sem BBNJ-hatóságra ruházni. A kérdés az, hogy mely döntéseket kell globális szinten meghozni (pl. egy BBNJ COP-on), és melyeket a legjobb a regionális és ágazati intézményekre bízni? Vagy ha a döntéshozatalban valamilyen kölcsönhatásra van szükség a szintek között, hogyan működne ez a gyakorlatban?

Az ENSZ-közgyűlés határozatában megfogalmazott irány vitathatatlanul kötelezettséget teremt mind a régi, mind az új eszközök számára a felhatalmazásra és az együttműködésre. Más szóval, ez nem egy vagy/vagy szituáció, amelyben az új hangszer nyer, és a régi hangszert megfosztják. De ahol konfliktus vagy összeférhetetlenség áll fenn, a kitermelési fókuszt kijavítjuk, és olyan fenntarthatósági követelménnyel helyettesítjük, amely előtérbe helyezi a biológiai sokféleséget, és biztosítja az ENSZ átfogó Fenntartható Fejlődési Céljainak teljesülését. 

Tudjuk, hogy a legtöbb regionális halászati ​​irányítószervezet rendelkezik védelmi és kitermelés-kezelési intézkedésekkel.
Az irányítást viszonylag jól gyakorolták. A természetvédelem azonban többször is elmaradt, ha nem is figyelmen kívül hagyták; a gazdálkodás általában nem alkalmaz elővigyázatossági vagy ökoszisztéma-alapú megközelítést. Valójában még mindig a halászati ​​tevékenységek jelenthetik a legnagyobb veszélyt a tengeri biológiai sokféleségre, vagy a legnagyobb hatást gyakorolhatják rá a több évtizedes regionális halászati ​​gazdálkodási szervezetek irányítása ellenére. Így egy kiegészítő és nem megkettőző új természetvédelmi keret segíti a regionális halászati ​​gazdálkodási szervezeteket abban, hogy hatékonyabbak legyenek, nem pedig kevésbé.

Ez az integráció interferenciát jelent? Lehet, de ez nem ássa alá vagy erodálja az alapot. Ellenkezőleg, összhangban van a LOSC rendelkezéseivel és végrehajtja azokat.

Az ENSZ FAO kikötő szerinti állam intézkedéseiről szóló megállapodása és az ENSZ halállományairól szóló megállapodása példákat kínál az óceánok irányításában meglévő hiányosságok pótlására szolgáló új eszközökre. Mindkettő igyekezett elkerülni a meglévő intézmények „kritikus hatékonyságának” ártását, és mindkettőnek sikerült. Ebben a két esetben (merem azt állítani, hogy precedensek) a megállapodások halászatra vonatkoztak. Mindegyik képes volt hátrányosan befolyásolni az RFMO-k működését, de nem. Inkább a meglévő alapok tiszteletben tartása és ráépítése volt. Így az új BBNJ jogi eszközzel magasabbnak kell lennie a mércének arra vonatkozóan, hogy mi minősül aláásásnak, mivel globálisabb értékekkel és erőforrásokkal foglalkozunk.

Következtetések

A nemzetközi közösség aggodalma az óceánok környezetvédelmével és a nyílt tengeri biológiai sokféleség megőrzésével kapcsolatban az idő múlásával fokozatosan nőtt. Rendben van (és várható), hogy az új BBNJ hangszer erősebb megközelítést alkalmaz, mint a régebbi hangszerek. A BBNJ-megállapodásnak tükröznie kell ezt a növekvő tudatosságot, valamint a nyílt tengeri ökoszisztémákról szóló, egyre bővülő ismereteinket.

Természetesen a valóság továbbra is az, hogy a felek közötti megállapodás elérése a védelmi intézkedések tényleges végrehajtásáról továbbra is kihívást jelent. Az ENSZ Közgyűlési határozatának létezése azonban elismeri, hogy globális megoldásra van szükségünk a biológiai sokféleség nem megfelelő védelmére a nemzeti joghatóságon kívül. 

Tudjuk, hogy sürgős cselekvésre van szükség. Arra is van lehetőség.

Az SDG14 az óceánról és a BBNJ-tárgyalások lehetetlennek tűntek, amíg nem az volt.

Mark J. Spalding, az Ocean Foundation elnöke, a National Academies of Sciences, Engineering and Medicine Ocean Studies Board tagja. A Sargasso-tengeri bizottságban dolgozik. Mark a Middlebury Institute of International Studies Kék Gazdasági Központjának főmunkatársa. Emellett a SeaWeb vezérigazgatója és elnöke, tanácsadója a Rockefeller Ocean Strategynek (egy példátlan, óceánközpontú befektetési alap), és megtervezte az első kék szén-dioxid-kiegyenlítési programot, a SeaGrass Grow-t. Tagja az UN World Ocean Assessment Experts Csoportjának is. Mark a nemzetközi környezetvédelmi politika és jog, valamint a tengerparti és tengeri jótékonyság szakértője.

¹ http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/69/292&Lang=E
² https://www.un.org/sustainabledevelopment/
³ A halászatot a regionális halászati ​​gazdálkodási szervezetek irányítják az UNCLOS értelmében, a bálnákat pedig a Nemzetközi Bálnavadászati ​​Bizottság (a bálnavadászat szabályozásáról szóló nemzetközi egyezmény értelmében). A hajózási tevékenységeket a Nemzetközi Tengerészeti Szervezet irányítja (a Nemzetközi Tengerészeti Szervezetről szóló egyezmény alapján), a tengerfenéket pedig a Nemzetközi Tengerfenék Hatóság (az UNCLOS értelmében)
⁴ Nyilvánvaló, hogy a nyílt tengeri halászatra több szerződés is kiterjed majd. A kérdés ezután az lesz, hogy melyik érvényesül. A szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény foglalkozik az azonos tárgyú, egymást követő szerződések kapcsolatával. A Bécsi Egyezmény 30. cikkének hatálya túlmutat a konfliktusok és az összeférhetetlenség fogalmán. Ebben az esetben, és ha az Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságának példáit nézzük, a szerződésértelmezési ítélkezési gyakorlat azt sugallja, hogy a későbbiekben a szerződés figyelembe veszi a korábbi megállapodás(ok) létezését. Vagy hogy „a korábbi szerződés csak annyiban alkalmazandó, amennyiben rendelkezései összeegyeztethetők a későbbi szerződés rendelkezéseivel” (Bécsi Egyezmény, 30. cikk (3) bekezdés).
⁵ A szerződések jogáról szóló bécsi egyezmény https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf