Complementariteit met bestaande gebieden buiten nationale jurisdictie-instellingen

Complementariteit met bestaande gebieden buiten nationale jurisdictie-instellingen 

Een panel over het BBNJ-proces

George Washington University
10 november 2018

De Ocean Foundation is zeer geïnteresseerd in het behoud van de volle zee en hoe activiteiten worden beheerd. Ik zit in de Sargasso Sea Commission, we organiseren de High Seas Alliance en het Pew-High Seas-fonds. En we nemen actief deel aan het Aspen Institute High Seas Initiative.

De Algemene Vergadering van de VN heeft ingestemd met de ontwikkeling van een internationaal juridisch bindend instrument in het kader van het VN-Verdrag inzake het recht van de zee.¹

Het spreekt bijna voor zich dat als gevolg van de vele sectorale instellingen en meerdere juridische instrumenten, en vrijheden op volle zee, coöperatief beheer van activiteiten veel moeilijker en uitdagender is dan het behoud van kustwateren.

Dit nieuwe rechtsinstrument biedt een kans om deze uitdagingen aan te gaan, aangezien we ons richten op het behoud en duurzaam gebruik van biodiversiteit in gebieden buiten de nationale jurisdictie (BBNJ). Het BBNJ "pakket" van elementen omvat het behoud en duurzaam gebruik van:

• mariene genetische bronnen (inclusief vragen over het delen van voordelen tussen naties)
• maatregelen zoals gebiedsgerichte beheerinstrumenten, met inbegrip van beschermde mariene gebieden
• milieueffectbeoordelingen
• capaciteitsopbouw en de overdracht van maritieme technologie

Tijdens de meest recente Aspen-bijeenkomst in Indonesië bespraken we twee belangrijke uitdagingen voor de coöperatieve oprichting van MPA's op volle zee:

• het mogelijke gebrek aan steun of medewerking van landen die betrokken zijn bij de exploitatie van de volle zee, bijvoorbeeld Rusland
• het voorbesluit tegen het ondermijnen van bestaande instellingen in de AVVN-resolutie, bijvoorbeeld ROVB's en IMO

Sommigen zien de uitdagingen en verwachtingen van de G77 met betrekking tot mariene genetische bronnen het proces de afgelopen decennia hebben gehinderd (wat aangeeft dat een doorbraak voor het hele pakket van BBNJ-elementen zeer moeilijk te bereiken zal blijven). Integendeel, als ze zijn opgenomen, moeten alle landen erkennen dat de G77-verwachtingen met betrekking tot MGR's in plaats daarvan de belangrijkste reden zijn waarom ze überhaupt in onderhandeling zijn. De instandhoudingsagenda die voor veel ontwikkelde landen (en voor milieu-ngo's) het meest van belang is, is secundair of in het beste geval slechts van even groot belang.

Voor de doeleinden van mijn opmerkingen zal ik me concentreren op de complementariteit met bestaande ABNJ-instellingen, met name Regionale Visserijbeheerorganisaties of ROVB's, de benaming voor de verschillende regionale entiteiten die visserijactiviteiten regelen. De resolutie van 2015 riep op tot het ontwikkelen van een nieuw instrument dat "relevante bestaande juridische instrumenten en kaders en relevante mondiale, regionale en structurele organen die actief zijn in de ABNJ niet ondermijnt". De zin "ondermijnt niet" was een creatieve dubbelzinnigheid om de resolutie van de Algemene Vergadering van de VN ter tafel te krijgen en aangenomen te krijgen. Die onduidelijkheid was op dat moment prima. 

Maar om verder te gaan, denk ik dat we het er allemaal over eens kunnen zijn dat het bepalen van hoe de biodiversiteit behouden moet worden op een manier die "niet ondermijnt", een sleutelrol zal spelen bij het definiëren van de reikwijdte en functie van elk nieuw wettelijk instrument, evenals het coöperatieve besluit - het maken van een nieuwe instelling (indien van toepassing) gecreëerd door het nieuwe instrument. We moeten betekenis aan deze uitdrukkingen geven, en op dit moment is er geen consensus over hoe we de biodiversiteit kunnen behouden en bestaande instellingen niet kunnen ondermijnen. We hebben juridische inhoudelijke normen en een samenwerkingsproces of benadering nodig die worden vastgelegd in een juridisch instrument dat consistent is met en uitvoering geeft aan het raamwerk van het Zeerechtverdrag (LOSC) van de Verenigde Naties (VN). Dit is met name relevant voor bestaande ROVB's en het nieuwe BBNJ-instrument, waarvan de verbanden nog niet zijn opgelost. 

Het verbeteren van het behoud van de biodiversiteit buiten de nationale jurisdicties (BBNJ) door middel van MPA's, MER's, planning en samenwerking ondermijnt niet inherent bestaande instellingen. Integendeel, samenwerking tussen naties over hoe gezamenlijk uitvoering kan worden gegeven aan de plicht om het mariene milieu te beschermen onder de LOSC kan het beste worden bereikt door de betrokkenheid van deze bestaande sectorale instellingen. nieuw wettelijk instrument en de mandaten van bestaande sectorale instellingen zullen het behoud van de biodiversiteit op een duurzame manier bevorderen.² De uitdagingen van het behoud van de biodiversiteit die kunnen worden beïnvloed door directe (bijv. Visserij en walvisvangst)³ en indirecte regimes (scheepvaart en mijnbouw op de zeebodem) kunnen gezamenlijk worden aangepakt door samenwerking van bestaande instellingen en een nieuwe die gericht is op bescherming.⁴

Om deze samenwerking tot stand te brengen, laten we het hebben over hoe we de fase "niet ondermijnen" zouden kunnen interpreteren. Verdragen worden te goeder trouw uitgelegd in overeenstemming met de gewone betekenis die aan de voorwaarden van het verdrag moet worden gegeven. In dit geval is het duidelijk dat de term creatief dubbelzinnig is om tot overeenstemming te komen en enige speelruimte te bieden bij de onderhandelingen. Artikel 32 van het Verdrag van Wenen⁵ staat in het geval van dubbelzinnigheid toe dat een "[r] ecourse kan worden gehouden met aanvullende interpretatiemiddelen." We moeten ook rekening houden met het voorwerp, doel en de context ervan, dwz een AVVN-resolutie. Dit kan ons meer ruimte of speelruimte geven voor nieuwe creatieve oplossingen en die de bestaande instellingen constructief betrekken. 

In de Oude Wereld Orde betekende "ondermijnen" het verlammen of verzwakken, of letterlijk uithollen van een fundament. Het was het eroderen van een gebouw of instelling van onderaf. Het is in zijn oorsprong een term die een beproefde techniek beschrijft voor het doorbreken, betreden en innemen van een kasteel of militair bolwerk. En omdat we het hebben over de noodzaak van een nieuw alomvattend wereldwijd regime voor de bescherming van BBNJ, lijkt de overdracht van een definitie van "Oude Wereldorde" naar de "Nieuwe Wereldorde" gepast. Dus, met behoud of gebruik van de bestaande fundamenten die door deze bestaande sectorale instellingen worden geboden, bouwen we een nieuwe instelling die is verbonden op een manier die samenwerking en het gebruik van bestaande sectorale expertise vergemakkelijkt om de uitdagingen van een nieuwe structuur aan te gaan die de biologische diversiteit behoudt en gebruikt op een duurzame manier voor huidige en toekomstige generaties. 

Er kan worden aangevoerd dat bestaande beheersinstellingen op volle zee meer verwant zijn aan deze kastelen of militaire bolwerken dan niet. Waar het ons om gaat is het mandaat voor elk – de wettelijke basis waarop ze staan ​​en van waaruit ze regeren binnen hun bevoegdheidsgebied. We mogen het vermogen van elke instelling om te functioneren niet frustreren, noch het fundament waarop ze staan ​​uithollen. 

Als we deze historische analogie gebruiken, kunnen we zien dat het ondermijnen van een bestaande juridische instelling een substantiële verandering vereist die resulteert in het uithollen van de fundamentele elementen ervan.
 
Ondermijnen is dus een sterk woord. Ondermijnen is een serieuze bedreiging. Toch komt de dreiging voor bestaande instellingen niet van een nieuw BBNJ-instrument. Het is het goed gedocumenteerde falen om de gezondheid en biodiversiteit van de oceaan te behouden die de basis van de ROVB's en zelfs de IWC zal uithollen of uithollen - het elimineren van de gezonde en biologisch diverse oceaan is de basis waarvan de visserij afhankelijk is en functioneert. Een betere bescherming van de biodiversiteit van de volle zee is een structurele verbetering voor die bestaande sectorale instellingen.

Het nieuwe BBNJ-rechtsinstrument zal, of zou moeten, de biodiversiteit stabiliseren en herstellen, waardoor de instellingen van het directe regime worden versterkt, waardoor hun toekomst en waarde zekerder worden. Dit zal er op zijn beurt voor zorgen dat ze meer kans hebben om ons gemeenschappelijke oceaanerfgoed duurzaam te beheren. "Bestaande instellingen niet ondermijnen" kan niet betekenen dat er stilzwijgen bestaat over duurzaamheid en natuurbehoud, inclusief het stellen van normen voor het opstellen van MPA's, het uitvoeren van MER's en andere relevante kaders. Integendeel, het nieuwe instrument en de nieuwe regelingen kunnen de onderliggende doelstellingen van de bestaande sectorale instellingen versterken door middel van nieuwe normen en processen. 

We moeten dus de fundamenten van de bestaande instellingen meenemen en ons concentreren op de opbouw van een nieuwe overeenkomst en instelling. Tenzij het nieuwe BBNJ-rechtsinstrument het fundament uitholt of uitholt en de functie van een bestaande juridische instelling doet ineenstorten, of rechtstreeks een artikel van het oudere instrument schendt, is er geen sprake van ondermijning. En dat het behoud van de biodiversiteit op volle zee ook de basis of materiedeskundigheid van de ROVB's in stand houdt.

Het toepassen van deze evenwichtige interpretatie is in overeenstemming met het LOSC. Deze afweging pleit niet voor het negeren van andere instellingen, maar houdt rekening met de ervaring en expertise van bestaande brancheorganisaties. Het zou ze integreren door ze te erkennen en direct het proces uiteen te zetten waarbij ze betrokken zijn bij het besluitvormingsproces in het kader van het nieuwe rechtsinstrument. We moeten een pad voor overleg en coördinatie creëren/onderhandelen, zoals gevraagd in het PrepCom-rapport van 2017. Een voorbeeld hiervan is dat de vrijwillige wijze waarop de ICCAT overlegt en coördineert met de Sargasso Sea Commission wellicht een verplichte vereiste wordt.

Natuurlijk zijn degenen die zich zorgen maken dat de BBNJ-overeenkomst bestaande instellingen ondermijnt, evenzeer bezorgd over het proces als over de inhoud. Dat wil zeggen dat ze de beslissingsbevoegdheid en verantwoordelijkheid bij de bestaande regionale en sectorale instellingen willen laten, en niets ervan aan een BBNJ-autoriteit willen geven. De vraag is welke beslissingen op mondiaal niveau moeten worden genomen (bijvoorbeeld op een BBNJ COP) en welke het beste kunnen worden overgelaten aan de regionale en sectorale instellingen? Of als er een wisselwerking moet zijn in de besluitvorming tussen niveaus, hoe werkt dat dan in de praktijk?

De richting die wordt gegeven door de resolutie van de Algemene Vergadering van de VN creëert aantoonbaar een verplichting voor zowel oude als nieuwe instrumenten om te worden gemachtigd en samen te werken. Met andere woorden, dit is geen of/of-situatie waarin het nieuwe instrument wint en het oude instrument wordt ontkracht. Maar waar er conflict of onverenigbaarheid is, proberen we een extractiefocus te corrigeren en te vervangen door een duurzaamheidsvereiste die prioriteit geeft aan biodiversiteit en ervoor zorgt dat de overkoepelende VN-doelstellingen voor duurzame ontwikkeling worden gehaald. 

We weten dat de meeste ROVB's beheersmaatregelen voor instandhouding en winning hebben.
Het beheer is relatief goed uitgeoefend. Het behoud is echter herhaaldelijk tekortgeschoten, zo niet genegeerd; beheer heeft over het algemeen geen voorzorgs- of op ecosystemen gebaseerde benadering gevolgd. Visserijactiviteiten kunnen zelfs nog steeds de grootste bedreiging vormen voor, of het grootste effect hebben op, de mariene biodiversiteit, ondanks tientallen jaren beheer van ROVB's. Een aanvullend en niet duplicerend nieuw kader voor natuurbehoud zal de ROVB's dus helpen effectiever te worden, niet minder.

Vormt deze integratie interferentie? Misschien, maar het ondermijnt of tast de fundering niet aan. Integendeel, het is in overeenstemming met en implementeert de bepalingen van de LOSC.

De VN-FAO-overeenkomst inzake havenstaatmaatregelen en de VN-visbestandenovereenkomst bieden voorbeelden van nieuwe instrumenten om hiaten in oceaangovernance op te vullen. Beiden probeerden de "kritieke effectiviteit" van bestaande instellingen niet te schaden, en beiden slaagden daarin. In die twee gevallen (ik durf te zeggen precedenten) gingen de overeenkomsten over visserij. Elk ervan was in staat de activiteiten van ROVB's negatief te beïnvloeden, maar deed dat niet. Het was eerder respect voor en voortbouwen op de bestaande fundamenten. Dus met het nieuwe BBNJ-rechtsinstrument zou de norm voor wat ondermijning inhoudt hoger moeten zijn, aangezien we meer mondiale waarden en middelen aanpakken.

Conclusies

De bezorgdheid van de internationale gemeenschap over de bescherming van het milieu in de oceaan en het behoud van de biodiversiteit op volle zee is in de loop van de tijd steeds groter geworden. Het is oké (en verwacht) dat het nieuwe BBNJ-instrument een sterkere aanpak kiest dan de oudere instrumenten. De BBNJ-overeenkomst moet dit groeiende bewustzijn weerspiegelen, evenals onze verbeterde en toenemende kennis van de ecosystemen van de volle zee.

De realiteit blijft natuurlijk dat het een uitdaging blijft om overeenstemming te bereiken tussen de partijen om daadwerkelijk instandhoudingsmaatregelen uit te voeren. Het bestaan ​​van de resolutie van de Algemene Vergadering van de VN erkent echter dat we een mondiale oplossing nodig hebben voor de ontoereikende bescherming van de biodiversiteit buiten de nationale jurisdictie. 

We weten dat er enige urgentie is om te handelen. Er is ook een kans.

De SDG14 over de oceaan en de BBNJ-onderhandelingen leken onmogelijk, totdat ze dat niet waren.

Mark J. Spalding, voorzitter van The Ocean Foundation, is lid van de Ocean Studies Board van de National Academies of Sciences, Engineering, and Medicine. Hij is lid van de Sargasso Sea Commission. Mark is een Senior Fellow bij het Centre for the Blue Economy, aan het Middlebury Institute of International Studies. Daarnaast is hij de CEO en president van SeaWeb, is hij de adviseur van de Rockefeller Ocean Strategy (een ongekend oceaangericht investeringsfonds) en ontwierp hij het allereerste blauwe koolstofcompensatieprogramma, SeaGrass Grow. Hij is ook lid van de Pool of Experts voor de UN World Ocean Assessment. Mark is een expert op het gebied van internationaal milieubeleid en -recht, evenals kust- en mariene filantropie.

¹ http://www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/69/292&Lang=E
² https://www.un.org/sustainabledevelopment/
³ De visserij wordt beheerd door Regionale Visserijbeheerorganisaties zoals bedoeld onder UNCLOS, walvissen worden beheerd door de Internationale Walvisvaartcommissie (onder het Internationaal Verdrag voor de Regulering van de Walvisvangst). Scheepvaartactiviteiten worden beheerd door de Internationale Maritieme Organisatie (onder het Verdrag inzake de Internationale Maritieme Organisatie) en de zeebodem wordt beheerd door de Internationale Zeebodemautoriteit (onder UNCLOS).
⁴ Het is duidelijk dat de visserij op volle zee onder meer dan één verdrag valt. De vraag is dan welke de overhand heeft. Het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht behandelt de relatie tussen opeenvolgende verdragen die betrekking hebben op hetzelfde onderwerp. Artikel 30 van het Verdrag van Wenen reikt verder dan het begrip conflicten en onverenigbaarheid. In dat geval, en als we kijken naar voorbeelden van het Amerikaanse Hooggerechtshof, zou jurisprudentie over de interpretatie van verdragen suggereren dat het verdrag later geacht wordt rekening te houden met het bestaan ​​van de eerdere overeenkomst(en). Of dat “het eerdere verdrag alleen van toepassing is voor zover de bepalingen ervan verenigbaar zijn met die van het latere verdrag” (Verdrag van Wenen, art. 30, lid 3).
⁵ Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201155/volume-1155-i-18232-english.pdf