Część 2 - Myślenie o parkach oceanicznych: jak, dlaczego, gdzie

Autor: Mark J. Spalding, prezes The Ocean Foundation

UNIKANIE PAPER PARK: JAK MOŻEMY POMÓC MPA OSIĄGNĄĆ SUKCES?

Jak wspomniałem w części 1 tego bloga o parkach oceanicznych, w grudniu uczestniczyłem w konferencji WildAid Global MPA Enforcement Conference 2012. Ta konferencja była pierwszą tego typu, w której wzięło udział szerokie grono agencji rządowych, instytucji edukacyjnych, grup non-profit, personelu wojskowego, naukowców i adwokatów z całego świata. Reprezentowanych było trzydzieści pięć krajów, a uczestnicy pochodzili z organizacji tak różnych, jak amerykańska agencja ds. oceanów (NOAA) i Morski Pasterz.

Jak często zauważa się, zbyt mała część światowych oceanów jest chroniona: w rzeczywistości to tylko około 1% z 71%, które stanowią oceany. Morskie obszary chronione szybko się powiększają na całym świecie ze względu na rosnącą akceptację MPA jako narzędzia ochrony i zarządzania rybołówstwem. I jesteśmy na dobrej drodze do zrozumienia nauki, która leży u podstaw dobrego projektowania produktywności biologicznej i pozytywnych skutków ubocznych sieci obszarów chronionych na obszarach poza granicami. Rozszerzenie ochrony jest świetne. Ważniejsze jest to, co nastąpi później.

Teraz musimy skupić się na tym, co się stanie, gdy już wdrożymy MPA. Jak upewnić się, że MPA odniosą sukces? Jak upewnić się, że MPA chronią siedliska i procesy ekologiczne, nawet jeśli te procesy i systemy podtrzymywania życia nie są w pełni zrozumiałe? W jaki sposób możemy zapewnić, że dostępne są wystarczające zdolności państwa, wola polityczna, technologie inwigilacji i zasoby finansowe, aby egzekwować ograniczenia MPA? W jaki sposób zapewniamy wystarczające monitorowanie, aby umożliwić nam ponowne przeglądanie planów zarządzania?

Na te (między innymi) pytania starali się odpowiedzieć uczestnicy konferencji.

Podczas gdy przemysł rybny wykorzystuje swoją znaczącą siłę polityczną, aby sprzeciwiać się ograniczeniom połowowym, minimalizować ochronę na MPA i utrzymywać dotacje, postęp technologiczny ułatwia monitorowanie dużych obszarów morskich w celu zapewnienia wczesnego wykrywania, co zwiększa odstraszanie i zwiększa zgodność. Zwykle społeczność zajmująca się ochroną oceanów jest najsłabszym graczem w pokoju; MPA zapisują w prawie, że w tym miejscu wygrywa ta słabsza partia. Nadal jednak potrzebujemy odpowiednich środków na przechwytywanie i ściganie, a także woli politycznej – a jedno i drugie jest trudne do zdobycia.

W mniejszych łowiskach tradycyjnych często można zastosować tańszą, łatwiejszą w użyciu technologię monitorowania i wykrywania. Ale takie lokalnie zarządzane obszary mają ograniczone możliwości zastosowania ich przez społeczności do zagranicznych flot. Niezależnie od tego, czy zaczyna się od dołu do góry, czy od góry do dołu, potrzebujesz obu. Brak prawa lub infrastruktury prawnej oznacza brak rzeczywistego egzekwowania, co oznacza porażkę. Brak poparcia społeczności oznacza, że ​​porażka jest prawdopodobna. Rybacy w tych społecznościach muszą „chcieć” się podporządkować, a my potrzebujemy, aby faktycznie uczestniczyli w egzekwowaniu przepisów, aby zarządzać zachowaniem oszustów i drobnych osób z zewnątrz. Tu chodzi o „zrób coś”, a nie o „przestanie łowić”.

Ogólny wniosek z konferencji jest taki, że nadszedł czas, aby odzyskać zaufanie społeczne. To rząd musi wykonywać swoje obowiązki zaufania w zakresie ochrony zasobów naturalnych poprzez MPA dla obecnych i przyszłych pokoleń. Bez agresywnego egzekwowania praw w księgach MPA są bez znaczenia. Bez egzekwowania i zgodności wszelkie zachęty dla użytkowników zasobów do zarządzania zasobami są równie słabe.

Struktura Konferencji

Była to pierwsza konferencja tego typu i była częściowo umotywowana faktem, że istnieje nowa technologia do nadzorowania dużych morskich obszarów chronionych. Ale jest to również motywowane przez twardą ekonomię. Jest mało prawdopodobne, aby zdecydowana większość odwiedzających wyrządziła umyślne szkody lub prowadziła nielegalne działania. Sztuczka polega na tym, aby sprostać wyzwaniu gwałcicieli, których zdolności są wystarczające, aby wyrządzić wiele szkód — nawet jeśli stanowią bardzo mały procent użytkowników lub gości. Zagrożone jest lokalne i regionalne bezpieczeństwo żywnościowe, a także lokalna turystyka – i zależy to od egzekwowania tych morskich obszarów chronionych. Niezależnie od tego, czy znajdują się blisko brzegu, czy na pełnym morzu, te legalne działania na MPA są stosunkowo trudne do ochrony — po prostu nie ma wystarczającej liczby ludzi i łodzi (nie wspominając o paliwie), aby zapewnić dokładne pokrycie i zapobiec nielegalnym i szkodliwym działaniom. Konferencja MPA dotycząca egzekwowania prawa została zorganizowana wokół tak zwanego „łańcucha egzekwowania prawa”, stanowiącego ramy dla wszystkiego, co musi istnieć, aby odnieść sukces:

• Poziom 1 to inwigilacja i zakaz
• Poziom 2 to ściganie i sankcje
• Poziom 3 to rola zrównoważonego finansowania
• Poziom 4 to systematyczny trening
• Poziom 5 to edukacja i pomoc

Nadzór i zakaz

Dla każdego MPA musimy zdefiniować cele, które są mierzalne, adaptacyjne, wykorzystywać dostępne dane i mieć program monitorowania, który stale mierzy osiąganie tych celów. Wiemy, że większość osób, odpowiednio poinformowana, stara się przestrzegać zasad. Jednak osoby naruszające prawo mogą wyrządzić wielkie, a nawet nieodwracalne szkody — i to właśnie we wczesnym wykrywaniu nadzór staje się pierwszym krokiem do właściwego egzekwowania prawa. Niestety, rządy mają na ogół za mało personelu i zbyt mało statków, aby nawet w 80% przechwytywać, a znacznie mniej w 100%, nawet jeśli potencjalny sprawca naruszenia zostanie zauważony w określonym MPA.

Nowe technologie, takie jak samoloty bezzałogowe, szybowce faloweitp. mogą monitorować MPA pod kątem naruszeń i mogą prowadzić taką obserwację prawie bez przerwy. Technologie te zwiększają potencjał wykrywania sprawców naruszeń. Na przykład szybowce falowe mogą zasadniczo działać z wykorzystaniem energii odnawialnej i energii słonecznej do poruszania się i przesyłania informacji o tym, co dzieje się w parku 24 godziny na dobę, 7 dni w tygodniu, 365 dni w roku. I jeśli nie płyniesz tuż obok jednego z nich, są one prawie niewidoczne podczas normalnych fal oceanu. Tak więc, jeśli jesteś nielegalnym rybakiem i zauważysz, że w parku jest patrolowany przez falowce, wiesz, że istnieje bardzo duże prawdopodobieństwo, że zostaniesz zauważony, sfotografowany i w inny sposób monitorowany. To trochę tak, jakby umieszczać znaki ostrzegające kierowcę, że w strefie robót na autostradzie znajduje się fotoradar. I podobnie jak fotoradary, szybowce falowe kosztują znacznie mniej w eksploatacji niż nasze tradycyjne alternatywy, które wykorzystują statki straży przybrzeżnej lub wojskowe oraz samoloty zwiadowcze. I być może równie ważne jest to, że technologia może być wdrażana w obszarach, w których może dochodzić do koncentracji nielegalnych działań lub w których nie można skutecznie rozmieścić ograniczonych zasobów ludzkich.

Następnie oczywiście dodajemy złożoność. Większość morskich obszarów chronionych zezwala na niektóre działania i zakazuje innych. Niektóre działania są legalne w określonych porach roku, a inne nie. Niektóre zezwalają na przykład na dostęp rekreacyjny, ale nie komercyjny. Niektóre zapewniają dostęp lokalnym społecznościom, ale zakazują wydobycia międzynarodowego. Jeśli jest to w pełni zamknięty obszar, jest to łatwe do monitorowania. Każdy, kto jest w przestrzeni, jest sprawcą naruszenia – ale jest to stosunkowo rzadkie. Bardziej powszechny jest obszar o mieszanym przeznaczeniu lub taki, który dopuszcza tylko niektóre rodzaje sprzętu - a te są znacznie trudniejsze.

Jednak dzięki teledetekcji i bezzałogowemu nadzorowi wysiłki mają na celu zapewnienie wczesnego wykrycia tych, którzy naruszyliby cele MPA. Takie wczesne wykrywanie zwiększa odstraszanie i jednocześnie zwiększa zgodność. A z pomocą społeczności, wiosek lub organizacji pozarządowych często możemy dodać nadzór partycypacyjny. Widzimy to często na łowiskach wyspiarskich u wybrzeży Azji Południowo-Wschodniej lub w praktyce przez spółdzielnie rybackie w Meksyku. I oczywiście ponownie zauważamy, że tak naprawdę zależy nam na zgodności, ponieważ wiemy, że większość ludzi będzie przestrzegać prawa.

Ściganie i sankcje

Zakładając, że mamy skuteczny system nadzoru, który pozwala nam wykrywać i interdyktować sprawców naruszeń, potrzebujemy skutecznego systemu prawnego, aby skutecznie ścigać i karać. W większości krajów największymi bliźniaczymi zagrożeniami są ignorancja i korupcja.

Ponieważ mówimy o przestrzeni oceanicznej, obszar geograficzny, na którym rozciąga się władza, staje się kluczowy. W Stanach Zjednoczonych stany sprawują jurysdykcję nad przybrzeżnymi wodami przybrzeżnymi w odległości do 3 mil morskich od linii średniego przypływu, a rząd federalny w odległości od 3 do 12 mil. Ponadto większość krajów ustanawia „wyłączną strefę ekonomiczną” do 200 mil morskich. Potrzebujemy ram regulacyjnych, aby przestrzennie zarządzać morskimi obszarami chronionymi poprzez wyznaczanie granic, ograniczenia użytkowania, a nawet czasowe ograniczenia dostępu. Następnie potrzebujemy przedmiotu (upoważnienia sądu do rozpatrywania spraw określonego rodzaju) i terytorialnej jurysdykcji prawnej, aby egzekwować te ramy i (w razie potrzeby) nakładać sankcje i kary za naruszenia.

Potrzebna jest profesjonalna kadra kompetentnych, doświadczonych funkcjonariuszy organów ścigania, prokuratorów i sędziów. Skuteczne egzekwowanie prawa wymaga wystarczających zasobów, w tym szkoleń i sprzętu. Personel patrolowy i inni zarządcy parku potrzebują wyraźnego upoważnienia do wystawiania mandatów i konfiskowania nielegalnego sprzętu. Podobnie skuteczne ściganie wymaga również zasobów, a oni muszą mieć jasne uprawnienia do pobierania opłat i być odpowiednio przeszkoleni. W prokuraturach musi panować stabilność: nie można im stale zapewniać tymczasowych rotacji za pośrednictwem wydziału wykonawczego. Skuteczna władza sądownicza wymaga również szkolenia, stabilności i znajomości przedmiotowych ram regulacyjnych MPA. Krótko mówiąc, wszystkie trzy elementy wykonawcze muszą spełniać regułę 10,000 10,000 godzin Gladwella (w Outliers Malcolm Gladwell zasugerował, że kluczem do sukcesu w każdej dziedzinie jest w dużej mierze kwestia wykonania określonego zadania przez łącznie około XNUMX XNUMX godzin). godziny).

Stosowanie sankcji powinno mieć cztery cele:

1. Środek odstraszający musi być wystarczający, aby odstraszyć innych od popełnienia przestępstwa (tj. sankcje prawne stanowią istotną zachętę ekonomiczną, jeśli są stosowane prawidłowo)
2. Kara, która jest sprawiedliwa i sprawiedliwa
3. Kara adekwatna do wagi wyrządzonej krzywdy
4. Przepisy dotyczące rehabilitacji, takie jak zapewnienie alternatywnych źródeł utrzymania dla rybaków na morskich obszarach chronionych (zwłaszcza tych, którzy mogą łowić nielegalnie z powodu ubóstwa i konieczności wyżywienia rodziny)

Obecnie przyglądamy się również sankcjom finansowym jako potencjalnemu źródłu dochodów na łagodzenie i naprawianie szkód spowodowanych nielegalną działalnością. Innymi słowy, podobnie jak w przypadku koncepcji „zanieczyszczający płaci”, wyzwaniem jest ustalenie, w jaki sposób zasoby można przywrócić do stanu pełnego po popełnieniu przestępstwa?

Zrównoważona rola finansowa

Jak wspomniano powyżej, prawa ochronne są tak skuteczne, jak ich wdrażanie i egzekwowanie. A właściwe egzekwowanie wymaga zapewnienia wystarczających zasobów w czasie. Niestety, egzekwowanie prawa na całym świecie jest zwykle niedofinansowane i ma za mało personelu — dotyczy to zwłaszcza ochrony zasobów naturalnych. Po prostu mamy zbyt mało inspektorów, funkcjonariuszy patrolujących i innego personelu, który próbuje zapobiegać nielegalnym działaniom, od kradzieży ryb z parków morskich przez przemysłowe floty rybackie, po uprawę doniczkową w lasach państwowych i handel kłami narwala (i innymi produktami dzikich zwierząt).

Jak więc mamy zapłacić za to egzekwowanie lub jakiekolwiek inne interwencje konserwatorskie? Budżety rządowe są coraz bardziej niewiarygodne, a potrzeba jest ciągła. Trwałe, powtarzalne finansowanie musi być wbudowane od samego początku. Istnieje wiele opcji — wystarczy na cały inny blog — a my właśnie poruszyliśmy kilka z nich na konferencji. Na przykład niektóre określone obszary przyciągające osoby z zewnątrz, takie jak rafy koralowe (lub Belize's Aleja Rekinów), stosują opłaty użytkownika i opłaty za wstęp, które zapewniają dochody, które dotują operacje na rzecz systemu narodowych parków morskich. Niektóre społeczności zawarły umowy dotyczące ochrony w zamian za zmianę lokalnego użytkowania.

Kluczowe znaczenie mają względy społeczno-ekonomiczne. Wszyscy muszą być świadomi skutków ograniczeń dla obszarów, które wcześniej były ogólnodostępne. Na przykład rybacy ze społeczności, którzy są proszeni o zaprzestanie połowów danego zasobu, muszą mieć zapewnione alternatywne źródła utrzymania. W niektórych miejscach ekoturystyka stanowiła jedną alternatywę.

Systematyczne szkolenie

Jak powiedziałem powyżej, skuteczne egzekwowanie prawa wymaga szkolenia funkcjonariuszy organów ścigania, prokuratorów i sędziów. Potrzebujemy jednak również projektów zarządzania, które prowadzą do współpracy między organami zarządzającymi środowiskiem i rybołówstwem. Część edukacji musi zostać rozszerzona na partnerów z innych agencji; może to obejmować marynarki wojenne lub inne władze odpowiedzialne za działalność na wodach oceanicznych, ale także agencje, takie jak władze portowe, agencje celne, które muszą uważać na nielegalny import ryb lub zagrożoną dziką przyrodę. Podobnie jak w przypadku wszystkich zasobów publicznych, menedżerowie MPA muszą być uczciwi, a ich uprawnienia muszą być stosowane konsekwentnie, uczciwie i bez korupcji.

Ponieważ finansowanie szkolenia menedżerów zasobów jest tak samo niewiarygodne, jak inne formy finansowania, naprawdę wspaniale jest widzieć, jak menedżerowie MPA dzielą się najlepszymi praktykami w różnych lokalizacjach. Co ważniejsze, narzędzia online, które im w tym pomogą, zmniejszą liczbę podróży na szkolenia dla osób w odległych lokalizacjach. I możemy uznać, że jednorazowa inwestycja w szkolenie może być formą kosztów utopionych, które są wbudowane w organ zarządzający MPA, a nie kosztem utrzymania.

Edukacja i pomoc

Możliwe, że powinienem był rozpocząć tę dyskusję od tej sekcji, ponieważ edukacja jest podstawą pomyślnego projektowania, wdrażania i egzekwowania morskich obszarów chronionych — zwłaszcza na przybrzeżnych wodach przybrzeżnych. Egzekwowanie przepisów dotyczących morskich obszarów chronionych polega na zarządzaniu ludźmi i ich zachowaniem. Celem jest doprowadzenie do zmiany, która zachęci do jak największej zgodności, a tym samym do jak najmniejszej potrzeby egzekwowania.

• „Świadomość” polega na mówieniu im, czego się od nich oczekuje.
• „Edukacja” polega na wyjaśnieniu im, dlaczego oczekujemy dobrego zachowania lub rozpoznaniu potencjalnej krzywdy.
• „Odstraszanie” ma ich ostrzec przed konsekwencjami.

Musimy zastosować wszystkie trzy strategie, aby zmiana nastąpiła, a zgodność stała się nawykiem. Jedną z analogii jest użycie pasów bezpieczeństwa w samochodach. Pierwotnie ich nie było, potem stały się dobrowolne, a następnie stały się prawnie wymagane w wielu jurysdykcjach. Rosnące wykorzystanie pasów bezpieczeństwa zależało wówczas od dziesięcioleci marketingu społecznego i edukacji dotyczącej ratujących życie korzyści płynących z zapinania pasów bezpieczeństwa. Ta dodatkowa edukacja była potrzebna, aby poprawić przestrzeganie prawa. W trakcie tego procesu stworzyliśmy nowy nawyk, a zachowanie zostało zmienione. Obecnie większość ludzi zapina pasy bezpieczeństwa, wsiadając do samochodu.

Czas i środki włożone w przygotowanie i edukację zwracają się wielokrotnie. Wczesne, częste i głębokie angażowanie miejscowej ludności pomaga pobliskim MPA odnieść sukces. MPA mogą przyczynić się do zdrowszego rybołówstwa, a tym samym do poprawy lokalnych gospodarek – a tym samym stanowią zarówno dziedzictwo, jak i inwestycję społeczności w przyszłość. Jednak mogą istnieć zrozumiałe wahania co do skutków ograniczeń nałożonych na obszary, które wcześniej były otwarte. Właściwa edukacja i zaangażowanie mogą zmniejszyć te obawy lokalnie, zwłaszcza jeśli społeczności są wspierane w ich wysiłkach na rzecz odstraszania zewnętrznych sprawców naruszeń.

W przypadku obszarów takich jak pełne morze, gdzie nie ma lokalnych interesariuszy, edukacja musi dotyczyć w równym stopniu odstraszania i konsekwencji, co świadomości. To właśnie w tych biologicznie ważnych, ale odległych regionach ramy prawne muszą być szczególnie mocne i dobrze sformułowane.

Chociaż przestrzeganie przepisów może nie stać się od razu zwyczajem, zasięg i zaangażowanie są ważnymi narzędziami zapewniającymi opłacalne egzekwowanie w miarę upływu czasu. Aby osiągnąć zgodność, musimy również upewnić się, że informujemy interesariuszy o procesie MPA i decyzjach, a kiedy to możliwe, konsultujemy się i uzyskujemy informacje zwrotne. Ta pętla informacji zwrotnych może ich aktywnie zaangażować i pomóc wszystkim zidentyfikować korzyści, które przyniosą MPA. Tam, gdzie potrzebne są alternatywy, ta pętla sprzężenia zwrotnego może również dążyć do współpracy w celu znalezienia rozwiązań, zwłaszcza w odniesieniu do czynników społeczno-ekonomicznych. Wreszcie, ponieważ współzarządzanie jest niezbędne (ponieważ żaden rząd nie ma nieograniczonych zasobów), musimy upoważnić interesariuszy do pomocy w zakresie świadomości, edukacji i nadzoru, w szczególności w celu zapewnienia wiarygodności egzekwowania.

Wnioski

W przypadku każdego morskiego obszaru chronionego pierwsze pytanie musi brzmieć: Jakie kombinacje podejść do zarządzania są skuteczne w osiąganiu celów ochrony w tym miejscu?

Morskie obszary chronione mnożą się – wiele z nich podlega ramom, które wykraczają daleko poza zwykłe rezerwaty bez połowów, co sprawia, że ​​egzekwowanie jest bardziej złożone. Dowiadujemy się, że struktury zarządzania, a co za tym idzie egzekwowanie prawa, muszą dostosowywać się do różnych okoliczności – podnoszącego się poziomu mórz, zmieniającej się woli politycznej i oczywiście rosnącej liczby dużych obszarów chronionych, gdzie znaczna część rezerwatu znajduje się „poza horyzontem”. Być może fundamentalna lekcja na wynos z tej pierwszej międzynarodowej konferencji składała się z trzech części:

1. Wyzwanie, jakim jest zapewnienie sukcesu MPA, wykracza poza granice lokalne, regionalne i międzynarodowe
2. Pojawienie się nowych niedrogich, bezzałogowych szybowców falowych i innych fajnych technologii może zapewnić większe monitorowanie MPA, ale musi istnieć odpowiednia struktura zarządzania, aby nałożyć konsekwencje.
3. Społeczności lokalne muszą być zaangażowane od samego początku i wspierane w ich wysiłkach na rzecz egzekwowania prawa.

Większość egzekwowania MPA jest z konieczności skupiona na łapaniu stosunkowo niewielu umyślnych gwałcicieli. Wszyscy inni prawdopodobnie będą działać zgodnie z prawem. Skuteczne wykorzystanie ograniczonych zasobów pomoże zagwarantować, że dobrze zaprojektowane i dobrze zarządzane morskie obszary chronione będą sprzyjać realizacji nadrzędnego celu, jakim są zdrowsze oceany. To jest cel, do którego dążymy w The Ocean Foundation każdego dnia.

Dołącz do nas we wspieraniu osób pracujących na rzecz ochrony zasobów morskich dla przyszłych pokoleń, przekazując darowiznę lub zapisując się do naszego biuletynu!