Robiąc lemoniadę

Autorzy: Mark J. Spalding, JD
Nazwa publikacji: Forum Środowiskowe. Styczeń 2011: tom 28, numer 1.
Data publikacji: poniedziałek, 31 stycznia 2011 r

W marcu zeszłego roku prezydent Obama stanął w hangarze w bazie Sił Powietrznych Andrews i ogłosił swoją wielotorową strategię osiągnięcia niezależności energetycznej i gospodarki mniej zależnej od paliw kopalnych. „Zastosujemy nowe technologie, które zmniejszą wpływ wydobycia ropy naftowej” – powiedział. „Będziemy chronić obszary o kluczowym znaczeniu dla turystyki, środowiska i naszego bezpieczeństwa narodowego. I będziemy kierować się nie ideologią polityczną, ale dowodami naukowymi”. Obama podkreślił, że rozwój złóż ropy naftowej w oceanach Atlantyku i Arktyki oraz w Zatoce Meksykańskiej można osiągnąć bez niszczenia żywotnych siedlisk morskich.

Tym, którzy pracują na rzecz ochrony życia morskiego i społeczności przybrzeżnych, propozycja nie uwzględniała tego, że przepływy wody, przemieszczanie się gatunków i działania, które wydają się zbyt odległe, aby wyrządzić szkodę, mogą i będą. Co więcej, w ogłoszeniu nie uwzględniono słabości amerykańskiego systemu zarządzania oceanami – słabości, które stały się oczywiste w następstwie wybuchu Deepwater Horizon kilka krótkich tygodni po wezwaniu Obamy do broni.

Nasz system zarządzania morskiego jest nie tyle zepsuty, co fragmentaryczny, zbudowany fragmentarycznie w departamentach federalnych. W tej chwili zbieranina ponad 140 praw i 20 agencji reguluje działalność oceaniczną. Każda agencja ma swoje własne cele, mandaty i interesy. Nie istnieją żadne ramy logiczne, żadna zintegrowana struktura podejmowania decyzji, żadna wspólna wizja naszego stosunku do oceanów dzisiaj iw przyszłości.

Nadszedł czas, aby nasz rząd potraktował dewastację naszych oceanów jako atak na zdrowie i dobrostan obywateli amerykańskich oraz na nasze bezpieczeństwo narodowe i stworzył ramy zarządzania i nadzoru, które naprawdę traktują priorytetowo zdrowie oceanów i długoterminowy dobrobyt naszych zasobów przybrzeżnych i morskich. Oczywiście pułapek interpretacji i wdrażania tak wzniosłych zasad jest mnóstwo. Być może nadszedł czas, aby ustanowić narodową strategię obrony oceanów i posprzątać biurokratyczny bałagan, który rywalizuje z bałaganem na naszych plażach.

Od 2003 r. prywatna Komisja Pew Ocean, rządowa Komisja Oceaniczna Stanów Zjednoczonych oraz międzyagencyjna grupa zadaniowa wyartykułowały „jak i dlaczego” dla solidniejszego, zintegrowanego zarządzania. Mimo wszystkich potencjalnych różnic te wysiłki w znacznym stopniu się pokrywają. Krótko mówiąc, komisje proponują ulepszenie ochrony ekologicznej; wdrażanie dobrych rządów, które są sprzyjające włączeniu społecznemu, przejrzyste, odpowiedzialne, wydajne i skuteczne; stosować zarządzanie zasobami, które szanuje prawa i obowiązki interesariuszy, które uwzględnia rynek i efekty wzrostu; uznanie wspólnego dziedzictwa ludzkości i wartości przestrzeni oceanicznych; oraz wezwać do pokojowej współpracy narodów w celu ochrony środowiska morskiego. Teraz możemy uzyskać logiczne ramy i zintegrowane podejmowanie decyzji, których potrzebuje nasza polityka oceaniczna, ale nacisk prezydenta w rozporządzeniu wykonawczym, które nastąpiło po tych wysiłkach w lipcu ubiegłego roku, dotyczy wstępnego planowania przestrzennego obszarów morskich lub MSP. Ta koncepcja podziału na strefy oceanów brzmi jak dobry pomysł, ale rozpada się przy bliższej analizie, pozwalając decydentom uniknąć trudnych decyzji wymaganych do ratowania ekosystemu morskiego.

Katastrofa Deepwater Horizon powinna być punktem zwrotnym, zmuszającym nas do uznania wyraźnego i aktualnego zagrożenia, jakie stwarza nieodpowiednie zarządzanie i niepohamowana eksploatacja naszych oceanów. Ale to, co się stało, było takie samo, jak w przypadku zawalenia się kopalni w Wirginii Zachodniej i naruszenia wałów przeciwpowodziowych w Nowym Orleanie: niewdrożenie i egzekwowanie wymagań dotyczących konserwacji i bezpieczeństwa zgodnie z obowiązującymi przepisami. Niestety ta porażka nie zniknie tylko dlatego, że mamy ładnie sformułowane rekomendacje i prezydenckie zarządzenie wymagające zintegrowanego planowania.

Rozporządzenie prezydenta Obamy, które identyfikuje MSP jako środek do osiągnięcia celów zarządzania, zostało oparte na ponadpartyjnych zaleceniach międzyagencyjnej grupy zadaniowej. Ale morskie planowanie przestrzenne to tylko narzędzie, które tworzy ładne mapy tego, jak korzystamy z oceanów. To nie jest strategia zarządzania. Samo nie ustanawia systemu, który nadaje priorytet potrzebom gatunków, w tym bezpiecznym trasom migracji, zaopatrzeniu w żywność, siedliskom wylęgarni lub adaptacji do zmian poziomu morza, temperatury lub składu chemicznego. Nie tworzy jednolitej polityki oceanicznej ani nie rozwiązuje sprzecznych priorytetów agencji i sprzeczności ustawowych, które zwiększają ryzyko katastrofy. Potrzebujemy krajowej rady ds. oceanów, która zmusi agencje do współpracy w celu ochrony ekosystemów morskich, zorientowanej na ochronę i wykorzystującej zintegrowane ramy prawne do wdrożenia tej polityki.

Wizja zarządzania, którą mamy

Planowanie przestrzenne obszarów morskich jest terminem artystycznym służącym do mapowania istniejącego wykorzystania określonych obszarów oceanicznych (np. wód stanu Massachusetts), z myślą o wykorzystaniu mapy do podejmowania świadomych i skoordynowanych decyzji dotyczących sposobu wykorzystania i alokacji zasobów morskich. Ćwiczenia MSP łączą użytkowników oceanów, w tym z branży turystycznej, wydobywczej, transportowej, telekomunikacyjnej, rybołówstwa i energetycznej, wszystkich szczebli rządowych oraz grup zajmujących się ochroną przyrody i rekreacją. Wielu postrzega ten proces mapowania i alokacji jako rozwiązanie do zarządzania interakcjami człowiek-ocean, aw szczególności jako sposób na zmniejszenie konfliktów między użytkownikami, ponieważ MSP pozwala na kompromisy między celami ekologicznymi, społecznymi, ekonomicznymi i zarządczymi. Na przykład celem ustawy Massachusetts Ocean Act (2008) jest wdrożenie kompleksowego zarządzania zasobami, które wspiera zdrowe ekosystemy i żywotność gospodarczą, jednocześnie równoważąc tradycyjne zastosowania i uwzględniając przyszłe zastosowania. Stan planuje to osiągnąć, określając, gdzie określone zastosowania będą dozwolone i które są kompatybilne. Kalifornia, Waszyngton, Oregon i Rhode Island mają podobne przepisy.

Rozporządzenie prezydenta Obamy ustanawia krajową politykę mającą na celu zapewnienie ochrony, utrzymania i przywrócenia zdrowia ekosystemów i zasobów oceanów, wybrzeży i Wielkich Jezior; wzmacniać zrównoważony rozwój gospodarek oceanicznych i przybrzeżnych; zachować nasze dziedzictwo morskie; wspierać zrównoważone użytkowanie i dostęp; zapewnić zarządzanie adaptacyjne w celu lepszego zrozumienia i zdolności reagowania na zmianę klimatu i zakwaszenie oceanów; i koordynować z naszymi interesami w zakresie bezpieczeństwa narodowego i polityki zagranicznej. Prezydent zarządził koordynację działań związanych z oceanami w ramach nowej narodowej rady ds. oceanów. Podobnie jak w przypadku wszystkich działań związanych z planowaniem, pułapka nie polega na identyfikowaniu tego, co dzieje się teraz, ale na wdrażaniu nowych priorytetów i ich egzekwowaniu. Samo MSP nie wystarczy do osiągnięcia „ochrony, utrzymania i odbudowy” naszych zasobów przybrzeżnych i morskich, jak nakazuje rozporządzenie wykonawcze.

Wydaje się, że możemy uzyskać większą kontrolę i równowagę między agencjami, jeśli będziemy mieć naprawdę kompleksowe plany regionalne. I w teorii brzmi dobrze. Mamy już różne terytorialne oznaczenia i obszary morskie o ograniczonym działaniu (np. dla ochrony lub obrony). Jednak nasze narzędzia do wizualizacji nie są w stanie sprostać złożoności wielowymiarowej przestrzeni z interakcyjnymi i nakładającymi się zastosowaniami (z których niektóre mogą być sprzeczne), które zmieniają się wraz z cyklami sezonowymi i biologicznymi. Trudno jest również wygenerować mapę, która dokładnie przewidzi, w jaki sposób użytkownicy i potrzeby muszą się dostosować w odpowiedzi na skutki zmiany klimatu.

Możemy mieć nadzieję, że plany i mapy, które pochodzą z MSP, będą mogły być modyfikowane w miarę upływu czasu, gdy się uczymy i gdy pojawiają się nowe zrównoważone zastosowania lub gdy organizmy zmieniają zachowanie w odpowiedzi na temperaturę lub chemię. Wiemy jednak, że rybacy komercyjni, wędkarze, operatorzy akwakultury, spedytorzy i inni użytkownicy często są nieugięci po zakończeniu wstępnego procesu mapowania. Na przykład, gdy społeczność ekologów zasugerowała zmianę tras i prędkości żeglugi w celu ochrony wieloryba biskajskiego z północnego Atlantyku, sprzeciw był znaczący i długotrwały.

Rysowanie ramek i linii na mapach tworzy alokacje podobne do własności. Moglibyśmy mieć nadzieję, że poczucie własności sprzyja zarządzaniu, ale jest to mało prawdopodobne w oceanach, gdzie cała przestrzeń jest płynna i trójwymiarowa. Zamiast tego możemy oczekiwać, że to poczucie własności doprowadzi do krzyków o wpływy, gdy czyjeś ulubione wykorzystanie będzie musiało zostać zabezpieczone, aby dostosować się do nowego lub nieoczekiwanego zastosowania. W przypadku lokalizacji farmy wiatrowej u wybrzeży Rhode Island proces MSP nie powiódł się i lokalizacja została ustalona jednym pociągnięciem pióra gubernatora.
Planowanie przestrzenne obszarów morskich wygląda bardzo podobnie do każdego wysiłku budowania konsensusu, w którym wszyscy wchodzą do pokoju promieniejąc, ponieważ „wszyscy siedzimy przy stole”. W rzeczywistości wszyscy w pokoju są tam, aby dowiedzieć się, ile będzie kosztować ich priorytet. Zbyt często ryby, wieloryby i inne zasoby nie są w pełni reprezentowane i stają się ofiarami kompromisów, które ograniczają konflikty między użytkownikami.

Korzystanie z narzędzia MSP

W idealnym świecie zarządzanie oceanami zaczynałoby się od zrozumienia całego ekosystemu i integrowania różnych zastosowań i potrzeb. Zarządzanie oparte na ekosystemie, w ramach którego chronione są wszystkie elementy siedliska, które wspierają życie morskie, jest zapisane w prawie dotyczącym zarządzania rybołówstwem. Teraz, gdy mamy rozporządzenie wykonawcze MSP, musimy przejść do całościowego myślenia o oceanie. Jeśli wynikiem ma być ochrona niektórych ważnych miejsc, MSP „może wyeliminować rozdrobnienie, niedopasowania przestrzenne i czasowe spowodowane przez zarządzanie sektorowe „silosowe”, w którym agencje regulujące różne sektory w tych samych miejscach w dużej mierze ignorują potrzeby innych sektorów”, twierdzi Elliott Nordycki.

Ponownie, istnieją dobre wzorce, na których można się wzorować. Wśród nich są UNESCO i The Nature Conservancy, organizacje znane z polegania na planowaniu jako narzędziu ochrony przyrody. Zalecenia dotyczące procesu planowania przestrzennego obszarów morskich UNESCO zakładają, że jeśli naszym celem jest dobrze zintegrowane zarządzanie oparte na ekosystemie, potrzebujemy MSP. Zawiera przegląd MSP wraz z przeglądem wyzwań stojących przed tą koncepcją oraz potrzebą wysokich standardów wdrażania. Łączy również MSP i zarządzanie strefą przybrzeżną. Badając ewolucję MSP na całym świecie, zwraca uwagę na znaczenie wdrażania, udziału interesariuszy oraz długoterminowego monitorowania i oceny. Przewiduje oddzielenie od procesu politycznego w celu określenia celów zrównoważonego rozwoju (ekologicznych, ekonomicznych i społecznych) poprzez publiczny proces interesariuszy. Przedstawiono w nim przewodnik mający na celu dostosowanie zarządzania morskiego do zarządzania użytkowaniem gruntów.

Model TNC jest bardziej pragmatycznym „jak to zrobić” dla menedżerów, którzy podejmują MSP. Stara się przełożyć swoją wiedzę z zakresu zarządzania użytkowaniem gruntów na środowisko morskie jako publiczny proces analizy obszarów oceanicznych w celu osiągnięcia celów ekologicznych, ekonomicznych i społecznych. Pomysł polega na stworzeniu szablonu, który będzie sprzyjał współpracy między zainteresowanymi stronami, w tym stronami konfliktu, w oparciu o „najlepsze dostępne dane naukowe”. Dokument instruktażowy TNC zawiera porady dotyczące planowania dla wielu celów, interaktywnego wsparcia decyzji, granic geograficznych, skali i rozdzielczości oraz gromadzenia danych i zarządzania nimi.

Jednak ani UNESCO, ani TNC tak naprawdę nie odpowiadają na pytania stawiane przez MSP. Aby uzyskać jak najwięcej z MSP, musimy mieć jasne i przekonujące cele. Obejmują one zachowanie dóbr wspólnych dla przyszłych pokoleń; przedstawiające naturalne procesy; przygotowanie się na potrzeby gatunków w miarę jak ich środowisko zmienia się w wyniku globalnego ocieplenia; pokazanie zastosowań człowieka w celu zaangażowania interesariuszy w przejrzysty proces pracy jako zarządcy oceanów; identyfikacja skumulowanych wpływów z wielu zastosowań; oraz pozyskanie środków finansowych na realizację planów. Podobnie jak w przypadku wszystkich takich wysiłków, to, że masz prawo, nie oznacza, że ​​nie potrzebujesz policjantów. Nieuchronnie z czasem pojawią się konflikty.

Myślenie srebrnej kuli

Przyjęcie MSP jako czegoś więcej niż użytecznego narzędzia do wizualizacji oznacza przyjęcie placebo w imieniu zdrowia ekosystemów oceanicznych — zamiast rzeczywistego, zdeterminowanego i skoncentrowanego działania w obronie zasobów, które nie mogą mówić same za siebie. Pośpiech, by zawyżać potencjał MSP, reprezentuje rodzaj złotego środka, który może prowadzić do większego pogorszenia stanu oceanów. Ryzyko, z jakim się mierzymy, polega na tym, że jest to kosztowna inwestycja, która zwraca się tylko wtedy, gdy jesteśmy gotowi zainwestować znacznie więcej w realne działania.

Morskie planowanie przestrzenne nie zapobiegłoby katastrofie Deepwater Horizon, ani nie ochroniłoby i nie przywróciło bogatych zasobów biologicznych Zatoki Meksykańskiej w przyszłości. Sekretarz Marynarki Wojennej Ray Mabus został wyznaczony do koordynowania odbudowy i odbudowy zatoki. W niedawnym gościnnym artykule wstępnym w New Orleans Times Picayune napisał: „Oczywiste jest, że mieszkańcy Zatoki Perskiej widzieli więcej planów, niż są w stanie zliczyć — zwłaszcza od Katriny i Rity. Nie musimy wymyślać koła na nowo ani zaczynać procesu planowania od zera. Zamiast tego wspólnie musimy stworzyć ramy, które zapewnią przywrócenie zatoki w oparciu o lata badań i doświadczeń”. Planowanie to nie początek; to krok przed początkiem. Musimy zapewnić, że wdrożenie zarządzenia prezydenta wykorzystuje MSP do ustanowienia i określenia ról agencji i dyrektyw ustawowych oraz sposobów integracji programów, zmniejszenia sprzeczności i zinstytucjonalizowania solidnej narodowej strategii obrony oceanów.

Samo MSP nie uratuje ani jednej ryby, wieloryba ani delfina. Wyzwanie leży w priorytetach nieodłącznie związanych z procesem: Prawdziwy zrównoważony rozwój musi być soczewką, przez którą postrzegane są wszystkie inne działania, a nie tylko samotnym głosem przy zatłoczonym stole, gdzie ludzie już przepychają się o miejsce.

Iść naprzód

Dzień po wyborach w 2010 roku, członek rankingu House Natural Resources Committee, Doc Hastings z Waszyngtonu, wydał komunikat prasowy, w którym przedstawił ogólne priorytety nadchodzącej republikańskiej większości. „Naszym celem będzie pociągnięcie administracji do odpowiedzialności i uzyskanie bardzo potrzebnych odpowiedzi w wielu kwestiach, w tym w domenie . . . planuje zamknąć ogromne części naszych oceanów poprzez irracjonalny proces podziału na strefy”. Jak napisał David Helvarg z Blue Frontier w Grist: „Podczas 112. Kongresu spodziewajcie się, że nowo utworzona Rada Oceaniczna prezydenta Obamy zostanie zaatakowana jako kolejna marnotrawna biurokracja rządowa”. Oprócz tego, że jesteśmy na celowniku nowego przewodniczącego komisji, musimy realistycznie podchodzić do finansowania wzmocnionej ochrony oceanów w nowym Kongresie. Nie trzeba robić żadnej matematyki, aby wiedzieć, że nowe programy raczej nie zostaną sfinansowane z nowych środków.

Dlatego, aby mieć jakąkolwiek szansę, musimy jasno określić, w jaki sposób MSP i ulepszone zarządzanie oceanami odnoszą się do większej liczby miejsc pracy i odwrócenia gospodarki. Musielibyśmy również wyjaśnić, w jaki sposób wdrożenie lepszego zarządzania oceanami mogłoby zmniejszyć nasz deficyt budżetowy. Może to być możliwe dzięki konsolidacji odpowiedzialnych agencji i racjonalizacji wszelkich zwolnień. Niestety, wydaje się mało prawdopodobne, aby nowo wybrani przedstawiciele, którzy dążą do ograniczenia działalności rządu, dostrzegli jakiekolwiek korzyści w lepszym zarządzaniu oceanami.

Możemy spojrzeć na przykład innego narodu, aby uzyskać potencjalne wskazówki. W Wielkiej Brytanii wysiłki Crown Estate zmierzające do ukończenia kompleksowego MSP na Wyspach Brytyjskich, zintegrowanego z brytyjską polityką w zakresie energii odnawialnej, pozwoliły zidentyfikować określone miejsca przy jednoczesnej ochronie istniejących możliwości wędkarskich i rekreacyjnych. To z kolei stworzyło tysiące miejsc pracy w małych miastach portowych w Walii, Irlandii i Szkocji. Kiedy w tym roku konserwatyści przejęli władzę od Partii Pracy, potrzeba kontynuowania wysiłków MSP i promocji energii odnawialnej nie straciła na znaczeniu.

Osiągnięcie zintegrowanego zarządzania naszymi zasobami oceanicznymi wymaga uwzględnienia wszystkich ich złożoności zwierząt, roślin i innych zasobów na dnie morskim i pod nim, w słupie wody, jego styku z obszarami przybrzeżnymi i przestrzenią powietrzną powyżej. Jeśli mamy w pełni wykorzystać MSP jako narzędzie, w trakcie procesu musimy odpowiedzieć na pytania.

Przede wszystkim musimy być przygotowani do obrony zasobów oceanów, od których w dużej mierze zależy nasz dobrobyt gospodarczy i społeczny. W jaki sposób „przemyślane planowanie” może zminimalizować konflikty między manatami a łodziami; martwe strefy i życie ryb; przełowienie i biomasa morska; zakwity glonów i ławice ostryg; wejścia statków na mieliznę i rafy koralowe; sonar dalekiego zasięgu i wyrzucone na brzeg wieloryby, które z niego uciekły; albo plamy oleju i pelikany?

Musimy określić mechanizmy polityczne i finansowe, które należy zastosować, aby zapewnić aktualność map MSP w miarę pojawiania się nowych danych lub zmiany warunków. Musimy dalej pracować, aby upewnić się, że skupiamy rządy, organizacje pozarządowe i sponsorów na wdrażaniu i egzekwowaniu przepisów ustawowych i wykonawczych, które już mamy w księgach, a także na wszelkich planach alokacji lub zagospodarowania przestrzennego, które wynikają z procesu MSP, aby zapewnić, że będzie on bardziej solidny niż podział na strefy naziemne.

Jeśli zmapowane zastosowania będą musiały zostać przesunięte lub ponownie przydzielone, musimy być gotowi do obrony przed oskarżeniami o wpływy. Podobnie struktura prawna musi określać wytyczne dotyczące ubezpieczenia, łańcucha dostaw i zwrotu szkód w ramach MSP, które rozwiązują problemy zniszczonych zasobów, a jednocześnie nie wymagają zwrotu pieniędzy podatników. Ponadto procesy MSP muszą pomóc zidentyfikować sposoby równoważenia zarządzania ryzykiem i ochrony ekologicznej dla działań, które mają skończone prawdopodobieństwo wystąpienia wypadków środowiskowych związanych z przemysłem, zwłaszcza gdy prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku jest bardzo małe, ale zakres i skala szkody jest ogromny, jak w przypadku Deepwater Horizon, wpływ na tysiące miejsc pracy, 50,000 30 mil kwadratowych oceanów i wybrzeży, miliony stóp sześciennych wody morskiej, setki gatunków i ponad XNUMX lat, nie wspominając już o utracie źródło energii.

W ramach rozwiązywania tych problemów leży potencjał maksymalnego wykorzystania MSP jako narzędzia. Może pomóc chronić istniejące miejsca pracy i wspierać tworzenie nowych miejsc pracy w naszych stanach przybrzeżnych, nawet jeśli promuje zdrowie tych zasobów oceanicznych, od których zależy nasz naród. Dzięki wizji, współpracy i rozpoznaniu jego ograniczeń możemy wykorzystać to narzędzie do osiągnięcia tego, czego naprawdę potrzebujemy: zintegrowanego zarządzania oceanami przez agencje, rządy i interesariuszy wszystkich gatunków.