Göra Lemonade

Författare: Mark J. Spalding, JD
Publikationens namn: Miljöforum. Januari 2011: Volym 28, nummer 1.
Publiceringsdatum: Måndagen den 31 januari 2011

I mars förra året stod president Obama i en hangar vid Andrews Air Force-bas och tillkännagav sin mångsidiga strategi för att uppnå energioberoende och en ekonomi som är mindre beroende av fossila bränslen. "Vi kommer att använda ny teknik som minskar effekten av oljeprospektering," sade han. "Vi kommer att skydda områden som är avgörande för turismen, miljön och vår nationella säkerhet. Och vi kommer inte att vägledas av politisk ideologi, utan av vetenskapliga bevis.” Obama insisterade på att utvecklingen av oljefyndigheter i Atlanten och Arktiska oceanerna och i Mexikanska golfen kan åstadkommas utan att förstöra livsviktiga marina livsmiljöer.

Till dem som arbetar för att försvara havets liv och kustsamhällen, misslyckades förslaget med att erkänna att vattenflöden, arter rör sig och aktiviteter som verkar för långt borta för att orsaka skada, kan och vill. Vidare misslyckades tillkännagivandet att erkänna svagheterna i USA:s havsstyrningssystem - svagheter som sedan dess har blivit uppenbara i efterdyningarna av Deepwater Horizon-utblåsningen några korta veckor efter Obamas uppmaning till vapen.

Vårt marina ledningssystem är inte trasigt så mycket som det är fragmenterat, byggt bitvis över federala departement. Just nu styr ett virrvarr av mer än 140 lagar och 20 myndigheter havsaktiviteter. Varje byrå har sina egna mål, uppdrag och intressen. Det finns ingen logisk ram, ingen integrerad beslutsstruktur, ingen gemensam vision om vårt förhållande till haven idag och framtiden.

Det är dags att vår regering behandlar förödelsen av våra hav som en attack mot amerikanska medborgares hälsa och välbefinnande och mot vår nationella säkerhet, och skapar ett ramverk av styrning och tillsyn som verkligen prioriterar havshälsa och det långsiktiga välbefinnandet för våra kust- och havsresurser. Naturligtvis är fallgroparna med tolkning och genomförande av sådana höga principer legio. Kanske är det dags att upprätta en nationell havsförsvarsstrategi och städa upp i en byråkratisk röra som konkurrerar med röran på våra stränder.

Sedan 2003 har den privata sektorn Pew Ocean Commission, den statliga amerikanska oceankommissionen och en interagency-arbetsgrupp formulerat "hur och varför" för mer robust, integrerad styrning. För alla deras potentiella skillnader finns det en betydande överlappning mellan dessa ansträngningar. I korthet föreslår kommissionen att uppgradera det ekologiska skyddet; att införa god förvaltning som är inkluderande, transparent, ansvarsfull, effektiv och effektiv; att använda resursförvaltning som respekterar intressenternas rättigheter och skyldigheter, som tar hänsyn till marknaden och effekterna av tillväxt; att erkänna mänsklighetens gemensamma arv och värdet av havsutrymmen; och att uppmana till fredligt samarbete mellan nationer för att skydda den marina miljön. Nu kan vi få den logiska ram och integrerade beslutsfattande som vår havspolitik behöver, men presidentens betoning i den verkställande order som följde dessa ansträngningar i juli förra året ligger på förutsättning för marin fysisk planering, eller MSP. Det här konceptet med zonindelning av havet låter som en bra idé men faller sönder vid närmare granskning, vilket gör att beslutsfattare kan undvika de tuffa beslut som krävs för att rädda det marina ekosystemet.

Deepwater Horizon-katastrofen borde vara vändpunkten som tvingar oss att erkänna den tydliga och nuvarande faran som utgörs av otillräcklig förvaltning och ohämmad exploatering av våra hav. Men det som hände var detsamma som vid kollapsen av gruvan i West Virginia och i brottet mot vallarna i New Orleans: Ett misslyckande med att implementera och upprätthålla underhålls- och säkerhetskrav enligt befintliga lagar. Tyvärr kommer detta misslyckande inte att försvinna bara för att vi har några fint formulerade rekommendationer och en presidentorder som kräver integrerad planering.

President Obamas verkställande order, som identifierar MSP som medlet för att uppnå sina styrningsmål, baserades på tvåpartsrekommendationerna från arbetsgruppen mellan myndigheterna. Men marin fysisk planering är bara ett verktyg som tar fram fina kartor över hur vi använder haven. Det är inte en förvaltningsstrategi. Det upprättar inte i sig ett system som prioriterar arternas behov, inklusive säkra migrationsvägar, livsmedelsförsörjning, plantskolors habitat eller anpassning till förändringar i havsnivå eller temperatur eller kemi. Den producerar inte en enhetlig havspolitik och löser inte heller motstridiga prioriteringar och lagstadgade motsättningar som ökar risken för katastrofer. Vad vi behöver är ett nationellt havsråd för att tvinga organ att arbeta tillsammans för att skydda marina ekosystem, inriktade på bevarande och använda en integrerad lagstadgad ram för att genomföra den politiken.

Styrningsvisionen vi fick

Marin fysisk planering är ett konstbegrepp för att kartlägga befintliga användningar av definierade havsområden (t.ex. Massachusetts delstatsvatten), med ett öga mot att använda kartan för att fatta informerade och samordnade beslut om hur man använder och allokerar marina resurser. MSP-övningar samlar havsanvändare, inklusive de från turism, gruvdrift, transport, telekommunikation, fiske och energiindustrin, alla nivåer av myndigheter och naturvårds- och rekreationsgrupper. Många ser denna kartläggnings- och allokeringsprocess som lösningen för att hantera interaktioner mellan människa och hav, och i synnerhet som ett sätt att minska konflikter mellan användare eftersom MSP tillåter kompromisser att göras mellan ekologiska, sociala, ekonomiska och styrningsmål. Till exempel är målet med Massachusetts Ocean Act (2008) att implementera en omfattande resursförvaltning som stöder sunda ekosystem och ekonomisk vitalitet, samtidigt som den balanserar traditionell användning och beaktar framtida användningar. Staten planerar att åstadkomma detta genom att bestämma var specifika användningar kommer att tillåtas och vilka som är kompatibla. Kalifornien, Washington, Oregon och Rhode Island har liknande lagstiftning.

President Obamas verkställande order fastställer en nationell policy för att säkerställa skydd, underhåll och återställande av hälsan hos havets, kustnära och de stora sjöarnas ekosystem och resurser; förbättra hållbarheten i havs- och kustekonomierna; bevara vårt maritima arv; stödja hållbar användning och tillgång; tillhandahålla adaptiv förvaltning för att öka vår förståelse för och förmåga att reagera på klimatförändringar och havsförsurning; och samordna med våra nationella säkerhets- och utrikespolitiska intressen. Presidenten beordrade samordningen av havsrelaterade aktiviteter under ett nytt nationellt havsråd. Som med alla planeringsövningar ligger fallgropen inte i att identifiera vad som händer nu, utan att implementera nya prioriteringar och genomdriva dem. MSP ensamt är inte tillräckligt för att uppnå "skydd, underhåll och återställande" av våra kust- och havsresurser, som den verkställande ordern föreskriver.

Känslan är att vi kan få fler kontroller och balanser mellan myndigheterna om vi har riktigt övergripande regionala planer på plats. Och det låter bra, i teorin. Vi har redan olika platsbaserade beteckningar och aktivitetsbegränsade marina områden (t.ex. för bevarande eller försvar). Men våra visualiseringsverktyg klarar inte av komplexiteten hos ett flerdimensionellt utrymme med interagerande och överlappande användningsområden (av vilka en del kan vara motstridiga) som förändras med säsongsbetonade och biologiska cykler. Det är också svårt att skapa en karta som exakt förutsäger hur användningen och behoven måste anpassas som svar på effekterna av klimatförändringarna.

Vi kan hoppas att planerna och kartorna som kommer från MSP kan modifieras över tid när vi lär oss, och när nya hållbara användningsområden uppstår, eller när organismer ändrar beteende som svar på temperatur eller kemi. Ändå vet vi att yrkesfiskare, sportfiskare, vattenbruksoperatörer, avlastare och andra användare ofta är orubbliga när en första kartläggningsprocess är klar. Till exempel, när naturvårdssamhället föreslog att ändra sjöfartsrutter och hastigheter för att skydda den nordatlantiska högvalen, fanns det ett betydande och långvarigt motstånd.

Att rita rutor och linjer på kartor skapar tilldelningar som liknar ägande. Vi skulle kunna hoppas att känslan av ägande skulle kunna främja förvaltarskap, men detta är osannolikt i havets allmänningar där allt utrymme är flytande och tredimensionellt. Vi kan istället förvänta oss att denna känsla av ägande kommer att resultera i rop om tagande när någons gynnade användning måste säkras för att tillgodose en ny eller oväntad användning. I fallet med att placera en vindkraftspark utanför Rhode Islands kust misslyckades MSP-processen och platsen fastställdes med ett penndrag från guvernören.
Marin fysisk planering ser mycket ut som varje konsensusbyggande ansträngning, där alla kommer in i rummet strålande eftersom "vi är alla vid bordet." I verkligheten är alla i rummet där för att ta reda på hur mycket deras prioritet kommer att kosta dem. Och alltför ofta är fisken, valarna och andra resurser inte fullt representerade och blir offer för de kompromisser som minskar konflikter mellan mänskliga användare.

Använda MSP-verktyget

I en idealisk värld skulle havsstyrning börja med en känsla av hela ekosystemet och integrera våra olika användningsområden och behov. Ekosystembaserad förvaltning, där alla delar av en livsmiljö som stöder marint liv skyddas, är inskrivet i fiskeförvaltningslagen. Nu när vi har en MSP-verkställande order måste vi gå mot ett helhetstänkande om havet. Om resultatet blir att skydda några viktiga platser kan MSP "avskaffa fragmentering, rumsliga och tidsmässiga oöverensstämmelser orsakade av "siloformad" sektorsstyrning, där byråer som reglerar olika sektorer på samma ställen till stor del ignorerar behoven hos andra sektorer, enligt Elliott Nordisk.

Återigen finns det bra modeller att dra på. Bland dem finns UNESCO och The Nature Conservancy, organisationer som är kända för sitt beroende av planering som ett bevarandeverktyg. Unescos rekommendationer för marin fysisk planeringsprocessen antar att om vårt mål är att göra integrerad ekosystembaserad förvaltning väl, behöver vi MSP. Den ger en översikt över MSP, med en genomgång av de utmaningar som konceptet står inför, och behovet av höga standarder för implementering. Den kopplar också samman MSP och kustzonsförvaltning. När man undersöker utvecklingen av MSP över hela världen, noterar den vikten av implementering, deltagande av intressenter och långsiktig övervakning och utvärdering. Den föreställer sig en separation från den politiska processen för att definiera hållbara utvecklingsmål (ekologiska, ekonomiska och sociala) via en offentlig process för intressenter. Den innehåller en guide för att bringa havsförvaltning i linje med markanvändning.

TNC:s modell är ett mer pragmatiskt ”how to” för chefer som åtar sig MSP. Det strävar efter att översätta sin expertis inom markanvändning till den marina miljön som en offentlig process för att analysera havsområden för att uppnå ekologiska, ekonomiska och sociala mål. Tanken är att skapa en mall som kommer att främja samarbete mellan intressenter, inklusive de som är i konflikt, som förlitar sig på "bästa tillgängliga vetenskapliga data." TNC:s how-to-dokument ger planeringsråd för flera mål, interaktivt beslutsstöd, geografiska gränser, skala och upplösning samt datainsamling och hantering.

Däremot tar varken UNESCO eller TNC riktigt upp de frågor som MSP skapar. För att få ut det mesta av MSP måste vi ha tydliga och övertygande mål. Dessa inkluderar att bevara allmänningarna för framtida generationer; visa upp naturliga processer; förbereda sig för arters behov när deras miljö förändras på grund av den globala uppvärmningen; visa mänsklig användning för att engagera intressenter i en transparent process för att arbeta som havsförvaltare; identifiera kumulativa effekter från flera användningar; och skaffa ekonomiska resurser för att genomföra planer. Som med alla sådana ansträngningar, bara för att du har lagen betyder det inte att du inte behöver poliser. Oundvikligen kommer konflikter att uppstå med tiden.

Silverkula tänkande

Att omfamna MSP som mer än ett användbart visualiseringsverktyg är att omfamna ett placebo för havsekosystemens hälsa – istället för verkliga, beslutsamma och fokuserade åtgärder för att försvara resurserna som inte kan tala för sig själva. Brådskan att överskatta potentialen hos MSP representerar den typ av silverkula-tänkande som kan leda till större nedgångar i havshälsan. Risken vi står inför är att det är en dyr investering som lönar sig bara om vi är villiga att investera betydligt mer i verklig handling.

Marin fysisk planering skulle inte ha förhindrat Deepwater Horizon-katastrofen, och den kommer inte heller att skydda och återställa Mexikanska golfens rika biologiska resurser framöver. Marinens sekreterare Ray Mabus har fått i uppdrag att koordinera återhämtningen och återställandet av viken. I en nyligen gjord ledarartikel i New Orleans Times Picayune skrev han: "Det som är tydligt är att människorna på Gulf Coast har sett fler planer än de bryr sig om att räkna - speciellt sedan Katrina och Rita. Vi behöver inte uppfinna hjulet på nytt eller starta planeringen från början. Istället måste vi tillsammans skapa ett ramverk som säkerställer återställande av bukten baserat på år av undersökning och erfarenhet.” Planering är inte början; det är steget före början. Vi måste säkerställa att genomförandet av presidentens verkställande order använder MSP för att fastställa och identifiera byråroller och lagstadgade direktiv, och sätt att integrera program, minska motsättningar och institutionalisera en robust nationell havsförsvarsstrategi.

I sig kommer MSP inte att rädda en enda fisk, val eller delfin. Utmaningen ligger i de prioriteringar som ligger i processen: Sann hållbarhet måste vara linsen genom vilken alla andra aktiviteter ses, inte bara en ensam röst vid ett fullsatt bord där de mänskliga användarna redan trängs efter utrymmet.

Går frammåt

Dagen efter valet 2010 utfärdade Doc Hastings från Washington, ledamot av House Natural Resources Committee, ett pressmeddelande för att beskriva de breda prioriteringarna för den kommande republikanska majoriteten. "Vårt mål kommer att vara att hålla administrationen ansvarig och få välbehövliga svar på en rad frågor inklusive . . . planerar att låsa in stora delar av våra hav genom en irrationell zonindelningsprocess." Som David Helvarg från Blue Frontier skrev i Grist, "Räkna med att under den 112:e kongressen se president Obamas nyinrättade Ocean Council komma under attack som ännu en slösaktig regeringsbyråkrati." Förutom att vara i sikte på den tillträdande utskottsordföranden, måste vi vara realistiska när det gäller finansiering för förbättrat havsskydd i den nya kongressen. Man behöver inte göra någon matte för att veta att nya program sannolikt inte kommer att finansieras genom nya anslag.

För att ha någon chans måste vi alltså tydligt formulera hur MSP och förbättrad havsstyrning relaterar till fler jobb och till att vända ekonomin. Vi skulle också behöva klargöra hur en förbättrad havsförvaltning skulle kunna minska vårt budgetunderskott. Detta kan vara möjligt genom att konsolidera de ansvariga myndigheterna och rationalisera eventuella uppsägningar. Tyvärr verkar det osannolikt att de nyvalda representanterna, som söker gränser för regeringens verksamhet, kommer att se någon fördel med förbättrad havsstyrning.

Vi kan titta på en annan nations exempel för potentiell vägledning. I Storbritannien har Crown Estates ansträngningar att slutföra en omfattande MSP över hela de brittiska öarna, integrerad med Storbritanniens politik för förnybar energi, identifierat specifika platser samtidigt som befintliga fiske- och rekreationsmöjligheter skyddas. Detta har i sin tur skapat tusentals jobb i små hamnstäder i Wales, Irland och Skottland. När de konservativa tog makten från Labour i år minskade inte behovet av att fortsätta att driva MSP-insatserna och främjandet av förnybar energi i prioritet.

För att uppnå en integrerad förvaltning av våra havsresurser krävs hänsyn till alla dess komplexitet av djur, växter och andra resurser på och under havsbotten, inom vattenpelaren, dess gränssnitt med kustområden och luftrummet ovanför. Om vi ​​ska få ut det mesta av MSP som verktyg finns det frågor som vi måste svara på i processen.

Först och främst måste vi vara beredda att försvara de havsresurser som så mycket av vårt ekonomiska och sociala välbefinnande beror på. Hur kan "genomtänksam planering" minimera konflikter mellan sjökor och båtar; döda zoner och fiskliv; överfiske och marin biomassa; algblomning och ostronbäddar; fartygs grundstötningar och korallrev; långväga ekolod och de strandade valarna som flydde det; eller oljefläckarna och pelikanerna?

Vi måste identifiera de politiska och finansiella mekanismer som ska användas för att säkerställa att MSP-kartor förblir uppdaterade när nya data blir tillgängliga eller villkoren förändras. Vi måste vidare arbeta för att säkerställa att vi håller regeringarna, icke-statliga organisationer och finansiärer fokuserade på genomförandet och upprätthållandet av de lagar och förordningar som vi redan har i böckerna, såväl som på all allokering eller zonplanering som följer av en MSP-process. se till att den är mer robust än den markbundna zonindelningen har varit.

Skulle de kartlagda användningarna behöva flyttas eller omfördelas måste vi vara beredda att försvara oss mot anklagelser om tagande. Likaså måste den juridiska strukturen utforma riktlinjer för försäkring, vårdnadskedja och skadeersättning inom MSP som löser problemen med förstörda resurser och ändå inte involverar skattebetalarnas pengar för ersättning. Dessutom måste MSP-processer hjälpa till att identifiera sätt att balansera riskhantering och ekologiskt skydd för aktiviteter som har en begränsad sannolikhet för industrirelaterade miljöolyckor, särskilt när sannolikheten för olyckan är mycket liten, men omfattningen och omfattningen av skadan är enorma, som i fallet med Deepwater Horizons påverkan på tusentals jobb, 50,000 30 kvadratkilometer hav och stränder, miljontals kubikfot havsvatten, hundratals arter och över XNUMX år, för att inte tala om förlusten av energiresurs.

Inom ramen för att ta itu med dessa frågor ligger potentialen att få ut det mesta av MSP som verktyg. Det kan hjälpa till att skydda befintliga jobb och stödja skapandet av nya jobb i våra kuststater, även om det främjar hälsan hos de havsresurser som vår nation är beroende av. Med vision, samarbete och erkännande av dess begränsningar kan vi använda det här verktyget för att uppnå det vi verkligen behöver: integrerad havsstyrning mellan myndigheter, regeringar och intressenter av alla arter.