第 2 部分 – 思考海洋公園：如何、為何、地點

作者：海洋基金會主席 Mark J. Spalding

避開紙公園：我們如何幫助海洋保護區取得成功？

正如我在這篇關於海洋公園的博客的第 1 部分中提到的，我在 2012 月參加了 WildAid 的 XNUMX 年全球 MPA 執法會議。 這次會議是第一次吸引來自世界各地的政府機構、教育機構、非營利組織、軍事人員、科學家和倡導者參加的此類會議。 有 XNUMX 個國家/地區的代表出席，與會者來自美國海洋機構等不同組織（NOAA) and 海牧羊人.

正如人們經常指出的那樣，世界上受到保護的海洋太少了：事實上，在 1% 的海洋中，只有大約 71% 是海洋。 由於人們越來越多地接受海洋保護區作為保護和漁業管理的工具，海洋保護區正在世界範圍內迅速擴大。 而且，我們在理解支持良好生物生產力設計的科學以及保護區網絡對邊界外區域的積極溢出效應方面進展順利。 保護的擴展很棒。 接下來的事情更重要。

我們現在需要關註一旦我們擁有 MPA 會發生什麼。 我們如何確保海洋保護區取得成功？ 我們如何確保海洋保護區保護棲息地和生態過程，即使這些過程和生命支持系統還沒有被完全理解？ 我們如何確保有足夠的國家能力、政治意願、監視技術和財政資源來執行 MPA 限制？ 我們如何確保進行充分的監控以允許我們重新審視管理計劃？

與會者試圖回答的正是這些問題（以及其他問題）。

雖然漁業利用其強大的政治力量反對捕撈限制，最大限度地減少海洋保護區的保護，並維持補貼，但技術的進步使大片海域更容易監測，以確保及早發現，從而增強威懾力並提高合規性。 通常，海洋保護團體是房間裡最弱的參與者； MPA 將弱勢一方在這個地方獲勝納入法律。 然而，我們仍然需要足夠的資源來攔截和起訴，以及政治意願——這兩者都很難獲得。

在較小的手工漁業中，他們通常可以應用成本更低、更易於使用的技術進行監測和檢測。 但是，這些地方管理區域在社區將其應用到外國船隊方面的能力有限。 無論是自下而上還是自上而下，您都需要。 沒有法律或法律基礎設施意味著沒有真正的執法，這意味著失敗。 沒有社區支持意味著很可能會失敗。 這些社區的漁民必須“願意”遵守，我們需要他們實際參與執法，以管理作弊者和小規模外來者的行為。 這是關於“做點什麼”，而不是關於“停止釣魚”。

會議的總體結論是，現在是重申公眾信任的時候了。 必須是政府履行其信託義務，通過海洋保護區為今世後代保護自然資源。 如果不積極執行法律規定，海洋保護區就毫無意義。 如果沒有強制執行和合規性，資源用戶管理資源的任何激勵都同樣薄弱。

會議結構

這是此類會議的首次召開，部分原因在於出現了用於監管大型海洋保護區的新技術。 但它也受到頑固的經濟學的推動。 絕大多數訪客不太可能故意傷害或進行非法活動。 訣竅是解決違規者的挑戰，他們的能力足以造成很大的傷害——即使他們只佔用戶或訪客的一小部分。 當地和區域的糧食安全以及當地的旅遊收入都處於危險之中——並且取決於這些海洋保護區的執法情況。 無論是靠近海岸還是公海，保護海洋保護區內的這些合法活動都相對具有挑戰性——根本沒有足夠的人員和船隻（更不用說燃料）來提供全面覆蓋並防止非法和有害活動。 MPA 執法會議圍繞所謂的“執法鏈”組織，作為成功所需的所有框架：

• 一級是監視和攔截
• 2 級是起訴和製裁
• 第 3 級是可持續金融角色
• Level 4 系統化培訓
• 第 5 級是教育和外展

監視和攔截

對於每個 MPA，我們必須定義可衡量的、適應性強的目標，使用可用數據，並製定持續衡量這些目標實現情況的監控計劃。 我們知道，大多數人在適當了解情況後會努力遵守規則。 然而，違規者有可能造成巨大的、甚至是不可逆轉的傷害——在早期發現中，監視成為適當執法的第一步。 不幸的是，政府通常人手不足，船隻太少，甚至無法實現 80% 的攔截，更不用說 100%，即使在特定 MPA 中發現了潛在的違規者。

無人機等新技術， 波浪滑翔機等可以監視 MPA 的違規行為，並且他們幾乎可以不斷地進行此類監視。 這些技術增加了發現違規者的可能性。 例如，波浪滑翔機基本上可以使用可再生波浪和太陽能運行，以一年 24 天，每天 7/365 移動和傳輸有關公園內發生的事情的信息。 而且，除非你在旁邊航行，否則它們在正常的海浪中幾乎是看不見的。 因此，如果您是一名非法漁民，並且您注意到有一個公園有波浪滑翔機巡邏，您就會知道您很可能會被看到、拍照或以其他方式受到監視。 這有點像張貼告示，警告駕車者在高速公路工作區安裝了測速攝像頭。 而且，與我們使用海岸警衛隊或軍艦和偵察機的傳統替代方案相比，波浪滑翔機與測速相機一樣，其運營成本要低得多。 也許同樣重要的是，該技術可以部署在非法活動可能集中的地區，或者有限的人力資源無法有效部署的地區。

當然，我們會增加複雜性。 大多數海洋保護區允許某些活動並禁止其他活動。 有些活動在一年中的某些時間是合法的，而其他時間則不是。 例如，有些允許娛樂訪問，但不允許商業訪問。 有些允許進入當地社區，但禁止國際開採。 如果是完全封閉的區域，那就容易監控了。 空間中的任何人都是違規者——但這種情況相對較少。 更常見的是混合用途區域或只允許使用特定種類裝備的區域——而這些區域要困難得多。

然而，通過遙感和無人監視，努力確保及早發現那些違反海洋保護區目標的人。 這種早期檢測增強了威懾力，同時也增強了合規性。 而且，在社區、村莊或非政府組織的幫助下，我們通常可以增加參與式監督。 我們經常在東南亞的島嶼漁業中看到這種情況，或者在墨西哥的漁業合作社實踐中看到這種情況。 當然，我們再次指出，合規才是我們真正追求的，因為我們知道大多數人都會遵守法律。

起訴和製裁

假設我們有一個有效的監視系統，可以讓我們發現並阻止違規者，我們需要一個有效的法律系統才能成功地進行起訴和製裁。 在大多數國家，最大的雙重威脅是無知和腐敗。

因為我們談論的是海洋空間，所以權力延伸的地理區域變得至關重要。 在美國，各州管轄距離平均高潮線 3 海里以內的近岸沿海水域，聯邦政府管轄範圍為 3 至 12 海裡。 而且，大多數國家還宣稱擁有長達 200 海裡的“專屬經濟區”。 我們需要一個監管框架，通過邊界設置、使用限制，甚至是臨時訪問限制，在空間上管理海洋保護區。 然後我們需要主題（法院審理特定類型案件的權力）和領土法律管轄權來執行該框架，並（在需要時）對違規行為進行製裁和處罰。

需要的是一支由知識淵博、經驗豐富的執法人員、檢察官和法官組成的專業骨干隊伍。 有效的執法需要足夠的資源，包括培訓和設備。 巡邏人員和其他公園管理人員需要明確授權才能發出傳票和沒收非法裝備。 同樣，有效的起訴也需要資源，他們需要有明確的指控權並接受過充分的培訓。 檢察官辦公室必須保持穩定：他們不能經常通過執法部門臨時輪換。 有效的司法權威還需要培訓、穩定性和對相關 MPA 監管框架的熟悉。 簡而言之，所有三個執行部分都需要滿足 Gladwell 的 10,000 小時規則（在 Outliers 中，Malcolm Gladwell 提出，在很大程度上，任何領域成功的關鍵在於將特定任務練習總共大約 10,000 小時小時）。

使用制裁應該有四個目標：

1. 威懾力必須足以阻止他人犯罪（即如果使用得當，法律制裁是一種重要的經濟激勵）
2. 公平公正的處罰
3. 與所造成傷害的嚴重程度相匹配的懲罰
4. 提供康復服務，例如為海洋保護區的漁民提供替代生計（尤其是那些可能因貧困和養家糊口而非法捕魚的漁民）

而且，我們現在也正在將金融制裁視為減輕和補救非法活動損害的潛在收入來源。 換句話說，就像“污染者付費”的概念一樣，挑戰在於弄清楚在犯罪後如何使資源再次完整？

可持續金融的作用

如上所述，保護法的有效性取決於其實施和執行。 而且，適當的執法需要隨著時間的推移提供足夠的資源。 不幸的是，全球執法通常資金不足且人員不足——在自然資源保護領域尤其如此。 我們根本沒有太多的檢查員、巡邏人員和其他人員試圖阻止非法活動，從工業捕魚船隊從海洋公園盜竊魚類到在國家森林中種植盆栽以交易獨角鯨象牙（和其他野生動物產品）。

那麼我們如何支付這種執法或任何其他保護干預措施的費用呢？ 政府預算越來越不可靠，而且這種需求是持續不斷的。 必須從一開始就建立可持續的、經常性的融資。 有很多選擇——足夠寫一個完整的其他博客了——我們在會議上只提到了幾個。 例如，一些明確的吸引外來者的區域，如珊瑚礁（或伯利茲的 鯊魚巷)，使用用戶費和入場費來提供收入來補貼國家海洋公園系統的運營。 一些社區已經建立了保護協議，以換取當地用途的改變。

社會經濟因素是關鍵。 每個人都必須意識到限制對以前開放訪問的區域的影響。 例如，必須向被要求不得捕撈該資源的社區漁民提供替代生計。 在一些地方，生態旅遊業務提供了另一種選擇。

系統培訓

正如我上面所說，有效的執法需要對執法官員、檢察官和法官進行培訓。 但我們還需要在環境和漁業管理當局之間建立合作的治理設計。 並且，部分教育需要擴展到包括其他機構的合作夥伴； 這可能包括負責海洋水域活動的海軍或其他當局，還包括港口當局、海關機構等需要監視非法進口魚類或瀕危野生動物的機構。 與任何公共資源一樣，MPA 管理人員必須誠信，他們的權力必須始終如一、公平且無腐敗地行使。

由於資源經理培訓資金與其他形式的資金一樣不可靠，因此很高興看到 MPA 經理如何跨地區分享最佳實踐。 更重要的是，幫助他們這樣做的在線工具減少了遠程培訓人員的旅行。 而且，我們可以認識到，對培訓的一次性投資可以是沉沒成本的一種形式，它包含在 MPA 管理權限中，而不是維護成本。

教育和外展

我可能應該從這一部分開始討論，因為教育是成功設計、實施和執行海洋保護區的基礎——尤其是在近岸沿海水域。 執行海洋保護區法規是關於管理人員及其行為。 目標是促成變革，以鼓勵最大可能的合規性，從而盡可能降低執法需求。

• “意識”就是告訴他們對他們的期望是什麼。
• “教育”是告訴他們為什麼我們期望良好的行為，或者認識到潛在的危害。
• “威懾”是警告他們注意後果。

我們需要使用所有三種策略來實現變革並使合規成為習慣。 一個類比是在汽車中使用安全帶。 最初沒有，然後它們變成自願的，然後在許多司法管轄區成為法律要求。 那時，越來越多的安全帶使用取決於數十年的社會營銷和關於佩戴安全帶拯救生命的好處的教育。 需要這種額外的教育來提高對法律的遵守。 在此過程中，我們養成了新習慣，行為也發生了改變。 現在大多數人上車時都會自動系上安全帶。

花在準備和教育上的時間和資源會得到很多倍的回報。 儘早、經常和深入地讓當地人參與進來，有助於附近的海洋保護區取得成功。 海洋保護區可以促進更健康的漁業，從而改善當地經濟——因此既是社區的遺產，也是對未來的投資。 然而，對於對以前開放訪問的區域施加限制的影響，人們可能會猶豫不決。 適當的教育和參與可以減少當地的這些擔憂，特別是如果社區在努力阻止外部違規者方面得到支持的話。

對於沒有當地利益相關者的公海等地區，教育必須盡可能多地關注威懾和後果。 正是在這些具有重要生物學意義但距離遙遠的地區，法律框架必須特別強大和明確。

雖然合規可能不會立即成為習慣，但外展和參與是確保隨著時間的推移具有成本效益的執法的重要工具。 為實現合規，我們還需要確保將 MPA 流程和決策告知利益相關者，並在可能的情況下進行諮詢並獲得反饋。 這種反饋循環可以讓他們積極參與並幫助每個人確定 MPA 將帶來的好處。 在需要替代方案的地方，這種反饋循環還可以尋求合作以尋找解決方案，尤其是在社會經濟因素方面。 最後，由於共同管理至關重要（因為沒有政府擁有無限的資源），我們需要授權利益相關者幫助提高意識、教育和監督，特別是使執法可信。

結論

對於每個海洋保護區，第一個問題必須是：哪些治理方法的組合可以有效地實現這個地方的保護目標？

海洋保護區正在激增——許多保護區的框架遠遠超出了簡單的禁捕保護區，這使得執法變得更加複雜。 我們了解到，治理結構和執法必須適應各種情況——海平面上升、政治意願不斷變化，當然，還有越來越多的大型保護區，其中大部分保護區都在“地平線之外”。 也許第一次國際會議的基本教訓包括三個部分：

1. 使海洋保護區取得成功的挑戰跨越地方、區域和國際邊界
2. 新的負擔得起的無人波浪滑翔機和其他很酷的技術的出現可以確保更大規模的 MPA 監控，但必須建立正確的治理結構來施加後果。
3. 當地社區需要從一開始就參與並支持他們的執法工作。

大多數 MPA 執法必然集中在抓捕相對較少的故意違規者上。 其他人都可能會遵守法律行事。 有效利用有限的資源將有助於確保設計良好和管理良好的海洋保護區進一步實現更健康海洋的總體目標。 這是我們海洋基金會每天努力實現的目標。

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