Teil 2 – Nachdenken über Ocean Parks: Wie, warum, wo

Von: Mark J. Spalding, Präsident der Ocean Foundation

PAPIERPARK VERMEIDEN: WIE KÖNNEN WIR MPAS ZUM ERFOLG HELFEN?

Wie ich in Teil 1 dieses Blogs über Meeresparks erwähnt habe, habe ich im Dezember an der Global MPA Enforcement Conference 2012 von WildAid teilgenommen. Diese Konferenz war die erste ihrer Art, an der ein breites Spektrum von Regierungsbehörden, Bildungseinrichtungen, gemeinnützigen Gruppen, Militärangehörigen, Wissenschaftlern und Fürsprechern aus der ganzen Welt teilnahm. XNUMX Nationen waren vertreten, und die Teilnehmer kamen aus so unterschiedlichen Organisationen wie der US Oceans Agency (NOAA) und Sea Shepherd.

Wie oft festgestellt wird, ist zu wenig von den Weltmeeren geschützt: Tatsächlich ist nur etwa 1 % der 71 % Ozean. Aufgrund der zunehmenden Akzeptanz von MPAs als Instrument für die Erhaltung und das Fischereimanagement dehnen sich Meeresschutzgebiete weltweit schnell aus. Und wir sind auf dem besten Weg, die Wissenschaft zu verstehen, die ein gutes biologisches Produktivitätsdesign und die positiven Spillover-Effekte von Schutzgebietsnetzwerken auf Gebiete außerhalb der Grenzen untermauert. Die Erweiterung des Schutzes ist großartig. Was als nächstes kommt, zählt mehr.

Wir müssen uns jetzt darauf konzentrieren, was passiert, wenn wir eine MPA eingerichtet haben. Wie stellen wir sicher, dass MPAs erfolgreich sind? Wie stellen wir sicher, dass die MPAs Lebensräume und ökologische Prozesse schützen, selbst wenn diese Prozesse und Lebenserhaltungssysteme nicht vollständig verstanden werden? Wie stellen wir sicher, dass ausreichende staatliche Kapazitäten, politischer Wille, Überwachungstechnologien und finanzielle Ressourcen zur Verfügung stehen, um MPA-Beschränkungen durchzusetzen? Wie stellen wir eine ausreichende Überwachung sicher, damit wir die Managementpläne überprüfen können?

Diese Fragen (unter anderem) versuchten die Konferenzteilnehmer zu beantworten.

Während die Fischereiindustrie ihre beträchtliche politische Macht nutzt, um sich gegen Fangbeschränkungen zu stellen, den Schutz in MPAs zu minimieren und Subventionen aufrechtzuerhalten, erleichtern technologische Fortschritte die Überwachung großer Meeresgebiete, um eine frühzeitige Erkennung zu gewährleisten, was die Abschreckung erhöht und die Einhaltung der Vorschriften erhöht. Normalerweise ist die Meeresschutzgemeinschaft der schwächste Akteur im Raum; MPAs verankern im Gesetz, dass diese schwächere Partei an diesem Ort gewinnt. Allerdings brauchen wir nach wie vor ausreichende Mittel für Verbot und Strafverfolgung sowie politischen Willen – beides ist schwer zu bekommen.

In kleineren handwerklichen Fischereien können sie oft kostengünstigere, einfacher zu handhabende Technologien zur Überwachung und Erkennung einsetzen. Aber solche lokal verwalteten Gebiete sind in der Fähigkeit der Gemeinden begrenzt, sie auf ausländische Flotten anzuwenden. Ob es von unten nach oben oder von oben nach unten beginnt, Sie brauchen beides. Kein Gesetz oder keine rechtliche Infrastruktur bedeutet keine echte Durchsetzung, was ein Scheitern bedeutet. Kein Community-Buy-in bedeutet, dass ein Scheitern wahrscheinlich ist. Fischer in diesen Gemeinschaften müssen sich daran halten „wollen“, und wir brauchen sie, um sich tatsächlich an der Durchsetzung zu beteiligen, um das Verhalten von Betrügern und kleinen Außenseitern zu kontrollieren. Hier geht es um „etwas tun“, nicht um „aufhören zu fischen“.

Die allgemeine Schlussfolgerung der Konferenz lautet, dass es an der Zeit ist, das Vertrauen der Öffentlichkeit wiederherzustellen. Es muss die Regierung sein, die ihre Vertrauensverpflichtungen zum Schutz der natürlichen Ressourcen durch MPAs für gegenwärtige und zukünftige Generationen wahrnimmt. Ohne aggressive Durchsetzung der Gesetze in den Büchern sind die MPAs bedeutungslos. Ohne Durchsetzung und Einhaltung sind alle Anreize für Ressourcenbenutzer, die Ressourcen zu verwalten, gleichermaßen schwach.

Die Konferenzstruktur

Dies war die erste Konferenz dieser Art, und sie war zum Teil motiviert, weil es neue Technologien für die Überwachung großer Meeresschutzgebiete gibt. Aber es ist auch von knallharter Ökonomie motiviert. Es ist unwahrscheinlich, dass die überwiegende Mehrheit der Besucher vorsätzlich Schaden anrichtet oder illegale Aktivitäten durchführt. Der Trick besteht darin, sich der Herausforderung von Übertretern zu stellen, deren Kapazität ausreicht, um großen Schaden anzurichten – selbst wenn sie nur einen sehr kleinen Prozentsatz der Benutzer oder Besucher ausmachen. Lokale und regionale Ernährungssicherheit sowie lokale Tourismusgelder stehen auf dem Spiel – und hängen von der Durchsetzung dieser Meeresschutzgebiete ab. Ob in Küstennähe oder auf hoher See, diese legitimen Aktivitäten in MPAs sind relativ schwierig zu schützen – es gibt einfach nicht genug Menschen und Boote (ganz zu schweigen von Treibstoff), um eine umfassende Abdeckung zu gewährleisten und illegale und schädliche Aktivitäten zu verhindern. Die MPA-Durchsetzungskonferenz wurde um die sogenannte „Durchsetzungskette“ als Rahmen für alles organisiert, was für den Erfolg vorhanden sein muss:

• Stufe 1 ist Überwachung und Verbot
• Stufe 2 ist Strafverfolgung und Sanktionen
• Stufe 3 ist die Rolle für nachhaltige Finanzen
• Stufe 4 ist systematisches Training
• Stufe 5 ist Bildung und Öffentlichkeitsarbeit

Überwachung und Verbot

Für jede MPA müssen wir Ziele definieren, die messbar und anpassungsfähig sind, verfügbare Daten nutzen und ein Überwachungsprogramm haben, das ständig die Erreichung dieser Ziele misst. Wir wissen, dass die meisten Menschen, wenn sie richtig informiert sind, bestrebt sind, die Regeln einzuhalten. Doch die Übertreter haben das Potenzial, großen, sogar irreversiblen Schaden anzurichten – und bei der Früherkennung wird die Überwachung zum ersten Schritt für eine ordnungsgemäße Durchsetzung. Leider sind die Regierungen im Allgemeinen unterbesetzt und haben zu wenige Schiffe für ein Verbot von 80 %, geschweige denn 100 %, selbst wenn ein potenzieller Übertreter in einem bestimmten MPA entdeckt wird.

Neue Technologien wie unbemannte Flugzeuge, Wellengleiter, usw. können eine MPA auf Verstöße überwachen und sie können diese Überwachung fast ständig durchführen. Diese Technologien erhöhen das Potenzial, Verstöße zu erkennen. Beispielsweise können Wellengleiter grundsätzlich mit erneuerbarer Wellen- und Sonnenenergie betrieben werden, um sich fortzubewegen und Informationen darüber zu übertragen, was in einem Park rund um die Uhr an 24 Tagen im Jahr passiert. Und wenn Sie nicht direkt neben einem segeln, sind sie bei normalem Meeresgang fast unsichtbar. Wenn Sie also ein illegaler Fischer sind und wissen, dass es einen Park gibt, der von Wellengleitern bewacht wird, wissen Sie, dass die Wahrscheinlichkeit sehr groß ist, dass Sie gesehen, fotografiert und anderweitig überwacht werden. Es ist ein bisschen wie das Anbringen von Schildern, die einen Autofahrer warnen, dass sich in einer Autobahnbaustelle eine Radarkamera befindet. Und wie Radarkameras kosten Wellengleiter viel weniger im Betrieb als unsere traditionellen Alternativen, die Küstenwache oder Militärschiffe und Aufklärungsflugzeuge einsetzen. Und vielleicht ebenso wichtig ist, dass die Technologie in Bereichen eingesetzt werden kann, in denen möglicherweise illegale Aktivitäten konzentriert sind oder in denen begrenzte Humanressourcen nicht effektiv eingesetzt werden können.

Dann fügen wir natürlich Komplexität hinzu. Die meisten Meeresschutzgebiete erlauben einige Aktivitäten und verbieten andere. Einige Aktivitäten sind zu bestimmten Zeiten des Jahres legal und andere nicht. Einige erlauben zum Beispiel den Freizeitzugang, aber keinen kommerziellen. Einige gewähren lokalen Gemeinschaften Zugang, verbieten jedoch den internationalen Abbau. Wenn es sich um einen vollständig geschlossenen Bereich handelt, ist dieser leicht zu überwachen. Jeder, der sich im Raum aufhält, ist ein Übertreter – aber das ist relativ selten. Häufiger ist ein gemischt genutztes Gebiet oder eines, das nur bestimmte Arten von Ausrüstung erlaubt – und diese sind viel schwieriger.

Durch Fernerkundung und unbemannte Überwachung sollen jedoch diejenigen frühzeitig erkannt werden, die gegen die Ziele des MPA verstoßen würden. Eine solche Früherkennung erhöht die Abschreckung und erhöht gleichzeitig die Compliance. Und mit Hilfe von Gemeinden, Dörfern oder NGOs können wir oft eine partizipative Überwachung hinzufügen. Wir sehen dies oft in der Inselfischerei vor Südostasien oder in der Praxis bei Fischereigenossenschaften in Mexiko. Und natürlich stellen wir erneut fest, dass Compliance unser eigentliches Ziel ist, weil wir wissen, dass sich die Mehrheit der Menschen an das Gesetz halten wird.

Strafverfolgung und Sanktionen

Angenommen, wir haben ein effektives Überwachungssystem, das es uns ermöglicht, Verstöße zu erkennen und zu unterbinden, brauchen wir ein effektives Rechtssystem, um mit Strafverfolgung und Sanktionen erfolgreich zu sein. In den meisten Ländern sind die größten Zwillingsbedrohungen Ignoranz und Korruption.

Da wir über den Meeresraum sprechen, wird das geografische Gebiet, über das sich die Autorität erstreckt, entscheidend. In den USA sind die Bundesstaaten für die küstennahen Küstengewässer bis zu einer Entfernung von 3 Seemeilen von der mittleren Flutlinie und die Bundesregierung von 3 bis 12 Meilen zuständig. Und die meisten Nationen behaupten auch eine „ausschließliche Wirtschaftszone“ bis zu 200 Seemeilen. Wir brauchen einen regulatorischen Rahmen, um Meeresschutzgebiete durch Grenzziehungen, Nutzungsbeschränkungen oder sogar zeitliche Zugangsbeschränkungen räumlich zu regeln. Dann brauchen wir einen Gegenstand (die Befugnis eines Gerichts, Fälle einer bestimmten Art zu verhandeln) und eine territoriale rechtliche Zuständigkeit, um diesen Rahmen durchzusetzen und (falls erforderlich) Sanktionen und Strafen für Verstöße zu verhängen.

Was benötigt wird, ist ein professioneller Kader von sachkundigen, erfahrenen Strafverfolgungsbeamten, Staatsanwälten und Richtern. Eine wirksame Strafverfolgung erfordert ausreichende Ressourcen, einschließlich Ausbildung und Ausrüstung. Streifenpolizisten und andere Parkmanager benötigen eine klare Befugnis, Vorladungen auszustellen und illegale Ausrüstung zu beschlagnahmen. Ebenso erfordert eine wirksame Strafverfolgung Ressourcen, und sie müssen über eine klare Anklageerhebung verfügen und angemessen geschult sein. Innerhalb der Staatsanwaltschaften muss Stabilität herrschen: Sie dürfen nicht ständig zeitweilig durch die Vollstreckungsabteilung rotiert werden. Eine effektive Justizbehörde erfordert auch Schulung, Stabilität und Vertrautheit mit dem betreffenden MPA-Regulierungsrahmen. Kurz gesagt, alle drei Durchsetzungselemente müssen Gladwells 10,000-Stunden-Regel erfüllen (in Outliers schlug Malcolm Gladwell vor, dass der Schlüssel zum Erfolg in jedem Bereich größtenteils darin besteht, eine bestimmte Aufgabe für insgesamt etwa 10,000 zu üben Std).

Der Einsatz von Sanktionen sollte vier Ziele haben:

1. Abschreckung muss ausreichen, um andere von der Straftat abzuschrecken (d. h. rechtliche Sanktionen sind bei richtiger Anwendung ein erheblicher wirtschaftlicher Anreiz)
2. Bestrafung, die fair und gerecht ist
3. Bestrafung, die der Schwere des zugefügten Schadens entspricht
4. Maßnahmen zur Rehabilitation, z. B. Bereitstellung alternativer Lebensgrundlagen für Fischer in Meeresschutzgebieten (insbesondere für diejenigen, die aufgrund von Armut und der Notwendigkeit, ihre Familie zu ernähren, möglicherweise illegal fischen)

Und wir betrachten jetzt auch finanzielle Sanktionen als potenzielle Einnahmequelle zur Minderung und Behebung von Schäden durch illegale Aktivitäten. Mit anderen Worten, wie beim Konzept „Verursacher zahlt“ besteht die Herausforderung darin, herauszufinden, wie die Ressource nach der Begehung eines Verbrechens wieder vollständig gemacht werden kann?

Rolle im nachhaltigen Finanzwesen

Wie oben erwähnt, sind Schutzgesetze nur so wirksam wie ihre Umsetzung und Durchsetzung. Und für eine ordnungsgemäße Durchsetzung müssen im Laufe der Zeit ausreichende Ressourcen bereitgestellt werden. Leider ist die Durchsetzung auf der ganzen Welt in der Regel unterfinanziert und personell unterbesetzt – und dies gilt insbesondere im Bereich des Schutzes natürlicher Ressourcen. Wir haben einfach zu wenige Inspektoren, Streifenpolizisten und andere Mitarbeiter, die versuchen, illegale Aktivitäten zu verhindern, vom Fischdiebstahl aus Meeresparks durch industrielle Fischereiflotten bis hin zum Topfanbau in den Staatswäldern, um mit Narwal-Stoßzähnen (und anderen Wildtierprodukten) zu handeln.

Wie sollen wir also für diese Durchsetzung oder andere Erhaltungsmaßnahmen bezahlen? Die Staatshaushalte sind zunehmend unzuverlässig und der Bedarf ist kontinuierlich. Eine nachhaltige, wiederkehrende Finanzierung muss von Anfang an eingebaut werden. Es gibt eine Reihe von Optionen – genug für einen ganz anderen Blog – und wir haben nur einige auf der Konferenz angesprochen. Zum Beispiel einige definierte Bereiche, die Außenstehende anziehen, wie Korallenriffe (oder Belize's Hai-Rachen-Gasse), setzen Benutzergebühren und Eintrittsgelder ein, die Einnahmen liefern, die den Betrieb des nationalen Meeresparksystems subventionieren. Einige Gemeinden haben im Gegenzug für eine Änderung der lokalen Nutzung Naturschutzabkommen geschlossen.

Dabei stehen sozioökonomische Überlegungen im Vordergrund. Jeder muss sich der Auswirkungen von Beschränkungen auf bisher frei zugängliche Bereiche bewusst sein. Beispielsweise müssen Gemeinschaftsfischern, die gebeten werden, die Ressource nicht zu befischen, alternative Lebensgrundlagen angeboten werden. An manchen Orten bieten Ökotourismusbetriebe eine Alternative.

Systematisches Training

Wie ich oben sagte, erfordert eine effektive Strafverfolgung die Schulung von Vollstreckungsbeamten, Staatsanwälten und Richtern. Aber wir brauchen auch Governance-Designs, die eine Zusammenarbeit zwischen Umwelt- und Fischereibehörden bewirken. Und ein Teil der Ausbildung muss sich auf Partner in anderen Agenturen erstrecken; Dazu können Marinen oder andere Behörden gehören, die für Meereswasseraktivitäten verantwortlich sind, aber auch Behörden wie Hafenbehörden, Zollbehörden, die auf illegale Importe von Fischen oder gefährdeten Wildtieren achten müssen. Wie bei allen öffentlichen Ressourcen müssen MPA-Manager integer sein, und ihre Befugnisse müssen konsequent, fair und ohne Korruption ausgeübt werden.

Da die Finanzierung der Schulung von Ressourcenmanagern genauso unzuverlässig ist wie andere Formen der Finanzierung, ist es wirklich großartig zu sehen, wie MPA-Manager Best Practices standortübergreifend austauschen. Noch wichtiger sind Online-Tools, die ihnen dabei helfen, die Reisekosten für Schulungen für diejenigen an abgelegenen Orten zu reduzieren. Und wir können erkennen, dass die einmalige Investition in Schulungen eher eine Art versunkene Kosten sein kann, die in die MPA-Verwaltungsautorität eingebettet sind, als Wartungskosten.

Bildung und Öffentlichkeitsarbeit

Möglicherweise hätte ich diese Diskussion mit diesem Abschnitt beginnen sollen, da Bildung die Grundlage für die erfolgreiche Gestaltung, Umsetzung und Durchsetzung von Meeresschutzgebieten ist – insbesondere in küstennahen Küstengewässern. Bei der Durchsetzung von Vorschriften für Meeresschutzgebiete geht es um den Umgang mit Menschen und ihrem Verhalten. Ziel ist es, die Veränderung so herbeizuführen, dass eine größtmögliche Compliance und damit ein möglichst geringer Vollstreckungsbedarf gefördert wird.

• Bei „Bewusstsein“ geht es darum, ihnen zu sagen, was von ihnen erwartet wird.
• „Bildung“ bedeutet, ihnen zu sagen, warum wir gutes Verhalten erwarten, oder das Potenzial für Schäden zu erkennen.
• „Abschreckung“ soll sie vor den Folgen warnen.

Wir müssen alle drei Strategien anwenden, um Veränderungen herbeizuführen und Compliance zur Gewohnheit zu machen. Eine Analogie ist die Verwendung von Sicherheitsgurten in Autos. Ursprünglich gab es keine, dann wurden sie freiwillig, dann wurden sie in vielen Gerichtsbarkeiten gesetzlich vorgeschrieben. Die zunehmende Verwendung von Sicherheitsgurten hing dann von jahrzehntelangem sozialem Marketing und Aufklärung über die lebensrettenden Vorteile des Tragens eines Sicherheitsgurts ab. Diese zusätzliche Ausbildung war notwendig, um die Einhaltung der Gesetze zu verbessern. Dabei haben wir eine neue Gewohnheit geschaffen und das Verhalten geändert. Mittlerweile ist es für die meisten Menschen automatisch, sich anzuschnallen, wenn sie in ein Auto steigen.

Zeit und Ressourcen, die für die Vorbereitung und Schulung aufgewendet werden, zahlen sich um ein Vielfaches aus. Die frühzeitige, häufige und intensive Einbindung der Menschen vor Ort hilft MPAs in der Nähe erfolgreich zu sein. MPAs können zu einer gesünderen Fischerei beitragen und somit die lokale Wirtschaft verbessern – und somit sowohl ein Vermächtnis als auch eine Investition der Gemeinschaft in die Zukunft darstellen. Dennoch kann es verständliche Bedenken hinsichtlich der Auswirkungen von Beschränkungen geben, die auf Bereiche verhängt werden, die zuvor frei zugänglich waren. Angemessene Aufklärung und Engagement können diese Bedenken vor Ort verringern, insbesondere wenn die Gemeinschaften in ihren Bemühungen unterstützt werden, externe Übertreter abzuschrecken.

Für Bereiche wie die Hohe See, in denen es keine lokalen Akteure gibt, muss Bildung ebenso sehr auf Abschreckung und Konsequenzen abzielen wie auf Bewusstsein. Gerade in diesen biologisch wichtigen, aber weit entfernten Regionen muss der rechtliche Rahmen besonders stark und gut artikuliert sein.

Auch wenn die Einhaltung nicht sofort zur Gewohnheit wird, sind Öffentlichkeitsarbeit und Engagement wichtige Instrumente, um im Laufe der Zeit eine kostengünstige Durchsetzung zu gewährleisten. Um die Einhaltung zu erreichen, müssen wir auch sicherstellen, dass wir die Interessengruppen über MPA-Prozesse und -Entscheidungen informieren und wenn möglich diese konsultieren und Feedback einholen. Diese Feedback-Schleife kann sie aktiv einbeziehen und allen dabei helfen, die Vorteile zu erkennen, die sich aus der/den MPA(s) ergeben werden. An Stellen, an denen Alternativen benötigt werden, kann diese Rückkopplungsschleife auch die Zusammenarbeit suchen, um Lösungen zu finden, insbesondere im Hinblick auf sozioökonomische Faktoren. Schließlich müssen wir, weil Co-Management lebenswichtig ist (weil keine Regierung über unbegrenzte Ressourcen verfügt), die Interessengruppen befähigen, mit Sensibilisierung, Aufklärung und Überwachung zu helfen, insbesondere um die Durchsetzung glaubwürdig zu machen.

Zusammenfassung

Für jedes Meeresschutzgebiet muss die erste Frage lauten: Welche Kombinationen von Governance-Ansätzen sind wirksam, um Schutzziele an diesem Ort zu erreichen?

Meeresschutzgebiete nehmen zu – viele unter Rahmenbedingungen, die weit über einfache No-Take-Reserven hinausgehen, was die Durchsetzung komplexer macht. Wir lernen, dass Governance-Strukturen und damit die Durchsetzung an eine Vielzahl von Umständen angepasst werden müssen – steigende Meeresspiegel, sich ändernder politischer Wille und natürlich die wachsende Zahl großer Schutzgebiete, in denen ein Großteil des Reservats „über dem Horizont“ liegt. Vielleicht bestand die grundlegende Lektion dieser ersten internationalen Konferenz aus drei Teilen:

1. Die Herausforderung, MPAs zum Erfolg zu führen, erstreckt sich über lokale, regionale und internationale Grenzen
2. Das Aufkommen neuer erschwinglicher, unbemannter Wellengleiter und anderer cooler Technologien kann eine umfassendere MPA-Überwachung gewährleisten, aber die richtige Governance-Struktur muss vorhanden sein, um Konsequenzen zu ziehen.
3. Lokale Gemeinschaften müssen von Anfang an einbezogen und bei ihren Durchsetzungsbemühungen unterstützt werden.

Die Mehrheit der MPA-Durchsetzung konzentriert sich notwendigerweise darauf, die relativ wenigen vorsätzlichen Übertreter zu fangen. Alle anderen handeln wahrscheinlich in Übereinstimmung mit dem Gesetz. Die effektive Nutzung begrenzter Ressourcen wird dazu beitragen, dass gut gestaltete und gut verwaltete Meeresschutzgebiete das übergeordnete Ziel gesünderer Ozeane fördern. Auf dieses Ziel hin arbeiten wir bei The Ocean Foundation jeden Tag.

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