Faire de la limonade

Auteurs : Mark J. Spalding, JD
Nom de la publication : Le Forum environnemental. Janvier 2011 : Volume 28, Numéro 1.
Date de parution : lundi 31 janvier 2011

En mars dernier, le président Obama se tenait dans un hangar de la base aérienne d'Andrews et a annoncé sa stratégie à plusieurs volets pour parvenir à l'indépendance énergétique et à une économie moins dépendante des combustibles fossiles. "Nous utiliserons de nouvelles technologies qui réduisent l'impact de l'exploration pétrolière", a-t-il déclaré. « Nous protégerons les zones vitales pour le tourisme, l'environnement et notre sécurité nationale. Et nous ne serons pas guidés par une idéologie politique, mais par des preuves scientifiques. Obama a insisté sur le fait que le développement des gisements de pétrole dans les océans Atlantique et Arctique et dans le golfe du Mexique peut être accompli sans détruire l'habitat marin vital.

Pour ceux qui travaillent pour défendre la vie marine et les communautés côtières, la proposition n'a pas reconnu que les débits d'eau, les espèces se déplacent et les activités qui semblent trop éloignées pour causer des dommages, peuvent et vont. De plus, l'annonce n'a pas reconnu les faiblesses du système américain de gouvernance des océans - des faiblesses qui sont depuis devenues évidentes à la suite de l'explosion de Deepwater Horizon quelques semaines après l'appel aux armes d'Obama.

Notre système de gestion maritime n'est pas tant brisé qu'il est fragmenté, construit au coup par coup dans les ministères fédéraux. À l'heure actuelle, un fouillis de plus de 140 lois et 20 agences régissent les activités océaniques. Chaque agence a ses propres objectifs, mandats et intérêts. Il n'existe aucun cadre logique, aucune structure décisionnelle intégrée, aucune vision commune de notre relation aux océans aujourd'hui et demain.

Il est temps que notre gouvernement traite la dévastation de nos océans comme une attaque contre la santé et le bien-être des citoyens américains et contre notre sécurité nationale, et crée un cadre de gouvernance et de surveillance qui donne vraiment la priorité à la santé des océans et au bien-être à long terme des nos ressources côtières et marines. Bien sûr, les pièges de l'interprétation et de la mise en œuvre de principes aussi nobles sont légion. Il est peut-être temps d'établir une stratégie nationale de défense des océans et de nettoyer un gâchis bureaucratique qui rivalise avec le gâchis sur nos plages.

Depuis 2003, la Pew Ocean Commission du secteur privé, la Commission gouvernementale des États-Unis sur les océans et un groupe de travail interinstitutions ont défini le « comment et le pourquoi » d'une gouvernance plus solide et intégrée. Malgré toutes leurs différences potentielles, il existe un chevauchement important entre ces efforts. En bref, les commissions proposent d'améliorer la protection écologique ; déployer une bonne gouvernance inclusive, transparente, responsable, efficiente et efficace ; mettre en place une gestion de la ressource respectueuse des droits et responsabilités des parties prenantes, tenant compte du marché et des effets de la croissance ; reconnaître le patrimoine commun de l'humanité et la valeur des espaces océaniques ; et d'appeler à une coopération pacifique des nations pour protéger l'environnement marin. Maintenant, nous pouvons obtenir le cadre logique et la prise de décision intégrée dont nos politiques océaniques ont besoin, mais l'accent mis par le président dans le décret exécutif qui a suivi ces efforts en juillet dernier est sur la planification spatiale marine préalable, ou PSM. Ce concept de zonage océanique semble être une bonne idée, mais s'effondre sous un examen plus approfondi, permettant aux décideurs d'éviter les décisions difficiles nécessaires pour sauver l'écosystème marin.

La catastrophe de Deepwater Horizon devrait être le point de basculement nous obligeant à reconnaître le danger clair et présent posé par une gestion inadéquate et une exploitation effrénée de nos océans. Mais ce qui s'est passé était le même que lors de l'effondrement de la mine de Virginie-Occidentale et de la rupture des digues à la Nouvelle-Orléans : un échec à mettre en œuvre et à faire respecter les exigences de maintenance et de sécurité en vertu des lois existantes. Malheureusement, cet échec ne va pas disparaître simplement parce que nous avons des recommandations bien formulées et un décret présidentiel exigeant une planification intégrée.

Le décret du président Obama, qui identifie le MSP comme le moyen d'atteindre ses objectifs de gouvernance, était basé sur les recommandations bipartisanes du groupe de travail inter-agences. Mais la planification spatiale marine n'est qu'un outil qui produit de belles cartes de la façon dont nous utilisons les océans. Ce n'est pas une stratégie de gouvernance. Il n'établit pas lui-même un système qui donne la priorité aux besoins des espèces, y compris les routes migratoires sûres, l'approvisionnement alimentaire, l'habitat d'alevinage ou l'adaptation aux changements du niveau de la mer ou de la température ou de la chimie. Il ne produit pas une politique océanique unifiée ni ne résout les priorités conflictuelles des agences et les contradictions statutaires qui augmentent le potentiel de catastrophe. Ce dont nous avons besoin, c'est d'un conseil national des océans pour forcer les agences à travailler ensemble pour sauvegarder les écosystèmes marins, orienté vers la conservation et utilisant un cadre statutaire intégré pour mettre en œuvre cette politique.

La vision de la gouvernance que nous avons

La planification spatiale marine est un terme technique pour cartographier les utilisations existantes de zones océaniques définies (par exemple, les eaux de l'État du Massachusetts), en vue d'utiliser la carte pour prendre des décisions éclairées et coordonnées sur la manière d'utiliser et d'allouer les ressources marines. Les exercices MSP rassemblent les utilisateurs de l'océan, y compris ceux des industries du tourisme, des mines, des transports, des télécommunications, de la pêche et de l'énergie, tous les niveaux de gouvernement et des groupes de conservation et de loisirs. Beaucoup voient dans ce processus de cartographie et d'allocation la solution pour gérer les interactions homme-océan, et en particulier, comme un moyen de réduire les conflits entre les utilisateurs, car la PSM permet de faire des compromis entre les objectifs écologiques, sociaux, économiques et de gouvernance. Par exemple, l'objectif du Massachusetts Ocean Act (2008) est de mettre en œuvre une gestion complète des ressources qui soutient des écosystèmes sains et la vitalité économique, tout en équilibrant les utilisations traditionnelles et en tenant compte des utilisations futures. L'État prévoit d'y parvenir en déterminant où des utilisations spécifiques seront autorisées et lesquelles sont compatibles. La Californie, Washington, l'Oregon et le Rhode Island ont une législation similaire.

Le décret du président Obama établit une politique nationale pour assurer la protection, l'entretien et la restauration de la santé des écosystèmes et des ressources océaniques, côtiers et des Grands Lacs; renforcer la durabilité des économies océaniques et côtières ; préserver notre patrimoine maritime ; soutenir les utilisations et l'accès durables; prévoir une gestion adaptative pour améliorer notre compréhension et notre capacité à réagir au changement climatique et à l'acidification des océans ; et assurer la coordination avec nos intérêts en matière de sécurité nationale et de politique étrangère. Le président a ordonné la coordination des activités liées aux océans dans le cadre d'un nouveau conseil national des océans. Comme pour tous les exercices de planification, le piège ne réside pas dans l'identification de ce qui se passe actuellement, mais dans la mise en œuvre de nouvelles priorités et leur application. La MSP seule ne suffit pas pour assurer la « protection, l'entretien et la restauration » de nos ressources côtières et marines, comme l'ordonne le décret.

Le sentiment est que nous pourrions obtenir plus de freins et contrepoids entre les agences si nous avons en place des plans régionaux vraiment complets. Et ça sonne bien, en théorie. Nous avons déjà diverses désignations fondées sur le lieu et des zones marines à activités restreintes (p. ex., pour la conservation ou la défense). Mais nos outils de visualisation ne sont pas à la hauteur de la complexité d'un espace multidimensionnel avec des usages interactifs et superposés (dont certains peuvent être conflictuels) qui changent avec les cycles saisonniers et biologiques. Il est également difficile de générer une carte permettant de prédire avec précision comment les usages et les besoins doivent s'adapter en réponse aux effets du changement climatique.

Nous pouvons espérer que les plans et les cartes issus du MSP pourront être modifiés au fil du temps au fur et à mesure que nous apprenons, et que de nouvelles utilisations durables apparaissent, ou que les organismes changent de comportement en réponse à la température ou à la chimie. Pourtant, nous savons que les pêcheurs commerciaux, les pêcheurs à la ligne, les exploitants aquacoles, les expéditeurs et les autres utilisateurs sont souvent catégoriques une fois qu'un processus de cartographie initial est terminé. Par exemple, lorsque la communauté de la conservation a suggéré de modifier les routes et les vitesses de navigation pour protéger la baleine noire de l'Atlantique Nord, il y a eu une opposition importante et prolongée.

Dessiner des cases et des lignes sur des cartes crée des allocations qui s'apparentent à la propriété. Nous pourrions espérer que le sentiment d'appartenance pourrait favoriser l'intendance, mais cela est peu probable dans les communs océaniques où tout l'espace est fluide et tridimensionnel. On peut plutôt s'attendre à ce que ce sentiment d'appartenance se traduise par des cris de prise lorsque l'usage privilégié de quelqu'un doit être couvert afin de s'adapter à un usage nouveau ou imprévu. Dans le cas de l'implantation d'un parc éolien au large des côtes du Rhode Island, le processus MSP a échoué et l'emplacement a été établi d'un trait de plume du gouverneur.
La planification spatiale marine ressemble beaucoup à tout effort de recherche de consensus, où tout le monde entre dans la salle rayonnant parce que « nous sommes tous à table ». En réalité, tout le monde dans la salle est là pour savoir combien leur priorité va leur coûter. Et trop souvent, les poissons, baleines et autres ressources ne sont pas pleinement représentés et deviennent victimes de compromis qui réduisent les conflits entre les utilisateurs humains.

Utilisation de l'outil MSP

Dans un monde idéal, la gouvernance des océans commencerait par une perception de l'ensemble de l'écosystème et intégrerait nos divers usages et besoins. La gestion écosystémique, par laquelle toutes les composantes d'un habitat qui abritent la vie marine sont protégées, est inscrite dans la loi sur la gestion des pêches. Maintenant que nous avons un décret exécutif MSP, nous devons passer à une réflexion globale sur l'océan. Si le résultat est de protéger certains endroits importants, le MSP "peut éliminer la fragmentation, les inadéquations spatiales et temporelles causées par une gestion sectorielle" cloisonnée ", où les agences qui réglementent différents secteurs dans les mêmes endroits ignorent largement les besoins des autres secteurs", selon Elliott Norrois.

Encore une fois, il existe de bons modèles sur lesquels s'appuyer. Parmi ceux-ci figurent l'UNESCO et The Nature Conservancy, des organisations connues pour leur confiance dans la planification en tant qu'outil de conservation. Les recommandations du processus de planification de l'espace marin de l'UNESCO supposent que si notre objectif est de bien faire la gestion intégrée basée sur les écosystèmes, nous avons besoin de MSP. Il donne un aperçu de la PSM, avec un examen des défis auxquels le concept est confronté et de la nécessité de normes élevées de mise en œuvre. Il relie également la PSM et la gestion des zones côtières. En examinant l'évolution de la PSM dans le monde, il note l'importance de la mise en œuvre, de la participation des parties prenantes et du suivi et de l'évaluation à long terme. Il envisage une séparation du processus politique pour définir les objectifs de développement durable (écologiques, économiques et sociaux) via un processus public d'acteurs. Il énonce un guide pour aligner la gestion marine sur la gestion de l'utilisation des terres.

Le modèle de TNC est un « comment faire » plus pragmatique pour les gestionnaires qui entreprennent le MSP. Il cherche à traduire son expertise en gestion de l'utilisation des terres dans l'environnement marin en tant que processus public d'analyse des zones océaniques pour atteindre des objectifs écologiques, économiques et sociaux. L'idée est de créer un modèle qui favorisera la collaboration entre les parties prenantes, y compris celles en conflit, en s'appuyant sur les « meilleures données scientifiques disponibles ». Le document pratique de TNC fournit des conseils de planification pour plusieurs objectifs, une aide à la décision interactive, les limites géographiques, l'échelle et la résolution, ainsi que la collecte et la gestion des données.

Cependant, ni l'UNESCO ni TNC n'abordent vraiment les questions soulevées par le MSP. Pour tirer le meilleur parti du MSP, nous devons avoir des objectifs clairs et convaincants. Celles-ci incluent la préservation des biens communs pour les générations futures ; mettant en valeur les processus naturels; se préparer aux besoins des espèces à mesure que leur environnement change en raison du réchauffement climatique ; montrer les utilisations humaines pour engager les parties prenantes dans un processus transparent pour travailler en tant que gardiens des océans ; identifier les impacts cumulatifs des utilisations multiples ; et obtenir des ressources financières pour mettre en œuvre les plans. Comme pour tous ces efforts, ce n'est pas parce que vous avez la loi que vous n'avez pas besoin de policiers. Inévitablement, des conflits surgiront avec le temps.

Pensée miracle

Adopter la MSP comme plus qu'un outil de visualisation utile, c'est adopter un placebo au nom de la santé des écosystèmes océaniques - à la place d'une action réelle, déterminée et ciblée pour défendre les ressources qui ne peuvent pas parler d'elles-mêmes. La ruée vers l'exagération du potentiel de la MSP représente le genre de solution miracle qui pourrait conduire à un déclin plus important de la santé des océans. Le risque auquel nous sommes confrontés est qu'il s'agit d'un investissement coûteux qui ne rapporte que si nous sommes prêts à investir beaucoup plus dans des actions concrètes.

La planification de l'espace marin n'aurait pas empêché la catastrophe de Deepwater Horizon, et elle ne protégera ni ne restaurera les riches ressources biologiques du golfe du Mexique à l'avenir. Le secrétaire de la Marine Ray Mabus a été chargé de coordonner la récupération et la restauration du golfe. Dans un récent éditorial invité du New Orleans Times Picayune, il a écrit : « Ce qui est clair, c'est que les habitants de la côte du Golfe ont vu plus de plans qu'ils ne veulent en compter, surtout depuis Katrina et Rita. Nous n'avons pas besoin de réinventer la roue ou de recommencer le processus de planification à partir de zéro. Au lieu de cela, ensemble, nous devons créer un cadre qui assurera la restauration du golfe sur la base d'années d'examen et d'expérience. La planification n'est pas le début; c'est l'étape avant le commencement. Nous devons veiller à ce que la mise en œuvre du décret présidentiel utilise le MSP pour établir et identifier les rôles des agences et les directives statutaires, ainsi que les moyens d'intégrer les programmes, de réduire les contradictions et d'institutionnaliser une stratégie nationale solide de défense des océans.

En soi, le MSP ne sauvera pas un seul poisson, baleine ou dauphin. Le défi réside dans les priorités inhérentes au processus : la véritable durabilité doit être la lentille à travers laquelle toutes les autres activités sont vues, et pas seulement une voix solitaire à une table bondée où les utilisateurs humains se bousculent déjà pour l'espace.

Aller de l'avant

Le lendemain de l'élection de 2010, Doc Hastings, membre du comité des ressources naturelles de la Chambre, de Washington, a publié un communiqué de presse décrivant les grandes priorités de la majorité républicaine entrante. "Notre objectif sera de tenir l'administration responsable et d'obtenir des réponses indispensables sur une série de problèmes, notamment le . . . prévoit de verrouiller de vastes portions de nos océans grâce à un processus de zonage irrationnel. Comme David Helvarg de Blue Frontier l'a écrit dans Grist, "Au 112e Congrès, attendez-vous à voir le Conseil des océans nouvellement créé par le président Obama être attaqué comme une autre bureaucratie gouvernementale inutile." En plus d'être dans le viseur du nouveau président du comité, nous devons être réalistes quant au financement de la protection renforcée des océans dans le nouveau Congrès. Il n'est pas nécessaire de faire des calculs pour savoir qu'il est peu probable que de nouveaux programmes soient financés par de nouveaux crédits.

Ainsi, pour avoir une chance, nous devons clairement expliquer comment la PSM et l'amélioration de la gouvernance des océans sont liées à plus d'emplois et à la relance de l'économie. Nous devrons également clarifier comment la mise en œuvre d'une meilleure gouvernance des océans pourrait réduire notre déficit budgétaire. Cela peut être possible en regroupant les agences responsables et en rationalisant les licenciements. Malheureusement, il semble peu probable que les représentants nouvellement élus, qui demandent des limites à l'activité gouvernementale, voient un quelconque avantage à améliorer la gouvernance des océans.

Nous pouvons regarder l'exemple d'un autre pays pour des conseils potentiels. Au Royaume-Uni, les efforts du Crown Estate pour achever un MSP complet dans toutes les îles britanniques, intégré à la politique britannique en matière d'énergie renouvelable, ont identifié des sites spécifiques tout en protégeant les possibilités de pêche et de loisirs existantes. Ceci, à son tour, a créé des milliers d'emplois dans les petites villes portuaires du Pays de Galles, d'Irlande et d'Écosse. Lorsque les conservateurs ont pris le pouvoir au Parti travailliste cette année, la nécessité de continuer à faire avancer les efforts du MSP et la promotion des énergies renouvelables n'a pas diminué en priorité.

Pour parvenir à une gouvernance intégrée de nos ressources océaniques, il faut tenir compte de toutes ses complexités d'animaux, de plantes et d'autres ressources sur et sous le fond marin, dans la colonne d'eau, son interface avec les zones côtières et l'espace aérien au-dessus. Si nous voulons tirer le meilleur parti du MSP en tant qu'outil, il y a des questions auxquelles nous devons répondre au cours du processus.

Avant tout, nous devons être prêts à défendre les ressources océaniques dont dépend une si grande partie de notre bien-être économique et social. Comment une « planification réfléchie » peut-elle minimiser les conflits entre les lamantins et les bateaux ; zones mortes et vie des poissons ; surpêche et biomasse marine; les efflorescences algales et les parcs à huîtres ; les échouements de navires et les récifs coralliens ; le sonar à longue portée et les baleines échouées qui l'ont fui ; ou les nappes de pétrole et les pélicans ?

Nous devons identifier les mécanismes politiques et financiers à utiliser pour garantir que les cartes MSP restent à jour, à mesure que de nouvelles données deviennent disponibles ou que les conditions changent. Nous devons continuer à travailler pour nous assurer que nous maintenons les gouvernements, les ONG et les bailleurs de fonds concentrés sur la mise en œuvre et l'application des lois et réglementations que nous avons déjà dans les livres ainsi que sur tout plan d'allocation ou de zonage qui émerge d'un processus MSP, pour s'assurer qu'il est plus robuste que ne l'a été le zonage terrestre.

Si les utilisations cartographiées doivent être déplacées ou réaffectées, nous devons être prêts à nous défendre contre les accusations de prélèvement. De même, la structure juridique doit encadrer les lignes directrices en matière d'assurance, de chaîne de possession et de remboursement des dommages au sein du MSP qui résolvent les problèmes de ressources détruites et n'impliquent pas pour autant l'argent des contribuables pour le remboursement. De plus, les processus MSP doivent aider à identifier les moyens d'équilibrer la gestion des risques et la protection écologique pour les activités qui ont une probabilité finie d'accidents environnementaux liés à l'industrie, en particulier lorsque la probabilité de l'accident est très faible, mais que la portée et l'ampleur du dommage sont énorme, comme dans le cas de l'impact de Deepwater Horizon sur des milliers d'emplois, 50,000 30 miles carrés d'océan et de rivages, des millions de pieds cubes d'eau de mer, des centaines d'espèces et plus de XNUMX ans, sans parler de la perte du ressource énergétique.

Dans le cadre de la résolution de ces problèmes, il est possible de tirer le meilleur parti de la PSM en tant qu'outil. Il peut aider à protéger les emplois existants et à soutenir la création de nouveaux emplois dans nos États côtiers, tout en favorisant la santé des ressources océaniques dont notre nation dépend. Avec une vision, une collaboration et la reconnaissance de ses limites, nous pouvons utiliser cet outil pour réaliser ce dont nous avons vraiment besoin : une gouvernance intégrée des océans entre les agences, les gouvernements et les parties prenantes de toutes les espèces.