Gouvernance des océans dans l'Anthropocène

Auteurs : Ruben Zondervan, Leopoldo Cavaleri Gerhardinger, Isabel Torres de Noronha, Mark Joseph Spalding, Oran R Young
Titre de la publication : Programme international géosphère‑biosphère, Global Change Magazine, numéro 81
Date de publication : mardi 1er octobre 2013

L'océan était autrefois considéré comme une ressource sans fond, à diviser et à utiliser par les nations et leurs peuples. Maintenant, nous savons mieux. Ruben Zondervan, Leopoldo Cavaleri Gerhardinger, Isabel Torres de Noronha, Mark Joseph Spalding et Oran R Young explorent comment gouverner et protéger l'environnement marin de notre planète. 

Nous, les humains, pensions autrefois que la Terre était plate. Nous ne savions pas que les océans s'étendaient bien au-delà de l'horizon, couvrant environ 70% de la surface de la planète, contenant plus de 95% de son eau. Une fois que les premiers explorateurs ont appris que la planète Terre est une sphère, les océans se sont transformés en une immense surface bidimensionnelle, en grande partie inexplorée - un jument incognitum.

Aujourd'hui, nous avons suivi des parcours à travers toutes les mers et sondé certaines des plus grandes profondeurs de l'océan, pour arriver à une perspective plus tridimensionnelle de l'eau qui enveloppe la planète. Nous savons maintenant que l'interdépendance de ces eaux et systèmes signifie que la Terre n'a vraiment qu'un seul océan. 

Bien que nous n'ayons pas encore compris la profondeur et la gravité des menaces posées par le changement global aux systèmes marins de notre planète, nous en savons assez pour reconnaître que l'océan est en péril en raison de la surexploitation, de la pollution, de la destruction de l'habitat et des impacts du changement climatique. Et nous en savons assez pour reconnaître que la gouvernance actuelle des océans est terriblement inadéquate pour faire face à ces menaces. 

Ici, nous définissons trois défis majeurs dans la gouvernance des océans, puis encadrons les cinq problèmes de gouvernance analytique qui doivent être résolus, selon le projet de gouvernance du système terrestre, afin de protéger l'océan interconnecté complexe de la Terre. 

Poser les défis
Ici, nous examinons trois défis prioritaires en matière de gouvernance des océans : les pressions croissantes sur, la nécessité d'une coordination mondiale renforcée dans les réponses de gouvernance et l'interdépendance des systèmes marins.

Le premier défi concerne la nécessité de régir les utilisations humaines croissantes des systèmes marins qui continuent notre surexploitation des ressources de l'océan. L'océan est l'exemple parfait de la façon dont les biens universels peuvent être épuisés même lorsque certaines règles de protection sont en place, qu'il s'agisse de lois formelles ou d'une autonomie communautaire informelle. 

Géographiquement, chaque État-nation côtier a la souveraineté sur ses propres eaux côtières. Mais au-delà des eaux nationales, les systèmes marins comprennent la haute mer et les fonds marins, qui relèvent de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer (UNCLOS), établie en 1982. Les fonds marins océaniques et les eaux situées au-delà des juridictions nationales ne se prêtent le plus souvent pas à une auto-gouvernance communautaire informée ; ainsi, les lois qui appliquent des sanctions dans ces circonstances pourraient être plus utiles pour endiguer la surexploitation. 

Les cas de commerce maritime, de pollution marine, d'espèces migratrices et de stocks de poissons transfrontaliers démontrent que de nombreux problèmes traversent les frontières des eaux des États côtiers et de la haute mer. Ces intersections génèrent un deuxième ensemble de défis, qui nécessitent une coordination entre les nations côtières individuelles et la communauté internationale dans son ensemble. 

Les systèmes marins sont également interconnectés avec les systèmes atmosphériques et terrestres. Les émissions de gaz à effet de serre modifient les cycles biogéochimiques et les écosystèmes de la Terre. À l'échelle mondiale, l'acidification des océans et le changement climatique sont les conséquences les plus importantes de ces émissions. Ce troisième ensemble de défis nécessite des systèmes de gouvernance capables de traiter les liens entre les principales composantes des systèmes naturels de la Terre en cette période de changements importants et accélérés. 

Mélange marin : un échantillon d'organismes gouvernementaux internationaux, nationaux et régionaux, d'organisations non gouvernementales, de chercheurs, d'entreprises et autres qui participent aux questions de gouvernance des océans. 

Analyser les problèmes à résoudre
Le projet de gouvernance du système terrestre prend des mesures pour relever les trois défis majeurs que nous présentons ci-dessus. Lancé en 2009, le projet central d'une décennie du Programme international sur les dimensions humaines du changement environnemental mondial rassemble des centaines de chercheurs du monde entier. Avec l'aide d'un groupe de travail sur la gouvernance des océans, le projet synthétisera la recherche en sciences sociales sur des thèmes pertinents pour nos défis, y compris la fragmentation des régimes ; la gouvernance des zones situées au-delà des juridictions nationales ; les politiques de pêche et d'extraction des ressources minérales; et le rôle des acteurs commerciaux ou non gouvernementaux (tels que les pêcheurs ou les entreprises touristiques) dans le développement durable. 

Le groupe de travail développera également le cadre de recherche du projet, qui donne la priorité à cinq problèmes analytiques interdépendants dans les questions complexes de la gouvernance des océans. Parcourons-les brièvement.

Le premier problème est l'étude des structures ou architectures globales de gouvernance liées à l'océan. La « constitution de l'océan », UNCLOS, définit les termes de référence généraux de la gouvernance des océans. Les principaux aspects de l'UNCLOS comprennent la délimitation des juridictions maritimes, la manière dont les États-nations doivent interagir les uns avec les autres et les objectifs généraux de la gestion des océans, ainsi que l'attribution de responsabilités spécifiques aux organisations intergouvernementales. 

Mais ce système est devenu obsolète car les humains sont devenus plus efficaces que jamais pour exploiter les ressources marines, et les utilisations humaines des systèmes marins (tels que le forage pétrolier, la pêche, le tourisme des récifs coralliens et les aires marines protégées) se chevauchent et se heurtent désormais. Surtout, le système n'a pas réussi à traiter les impacts involontaires des activités humaines sur l'océan dues aux interactions entre la terre et l'air : les émissions de gaz à effet de serre anthropiques. 

Le deuxième problème analytique est celui de l'agence. Aujourd'hui, l'océan et les autres systèmes terrestres sont affectés par les bureaucraties intergouvernementales, les gouvernements locaux ou communautaires, les partenariats public-privé et les réseaux scientifiques. Les océans sont également touchés par des acteurs purement privés, tels que les grandes entreprises, les pêcheurs et les experts individuels. 

Historiquement, ces groupes non gouvernementaux, et en particulier les partenariats hybrides public-privé, ont eu une forte influence sur la gouvernance des océans. Par exemple, la Compagnie néerlandaise des Indes orientales, créée en 1602, s'est vu accorder le monopole du commerce avec l'Asie par le gouvernement néerlandais, ainsi que l'autorité habituellement réservée aux États, y compris le mandat de négocier des traités, de frapper de la monnaie et d'établir des colonies. En plus de ses pouvoirs étatiques sur les ressources marines, l'entreprise a été la première à partager ses bénéfices avec des particuliers. 

Aujourd'hui, les investisseurs privés font la queue pour exploiter les ressources naturelles pour les produits pharmaceutiques et mener des activités minières dans les grands fonds marins, dans l'espoir de tirer profit de ce qui devrait être considéré comme un bien universel. Ces exemples et d'autres montrent clairement que la gouvernance des océans peut jouer un rôle dans l'uniformisation des règles du jeu.

Le troisième problème est l'adaptabilité. Ce terme englobe des concepts connexes qui décrivent comment les groupes sociaux réagissent ou anticipent les défis créés par le changement environnemental. Ces concepts comprennent la vulnérabilité, la résilience, l'adaptation, la robustesse et la capacité d'adaptation ou l'apprentissage social. Un système de gouvernance doit être lui-même adaptatif, ainsi que régir la façon dont l'adaptation se produit. Par exemple, alors que la pêcherie de goberge dans la mer de Béring s'est adaptée au changement climatique en se déplaçant vers le nord, les gouvernements américain et russe ne l'ont apparemment pas fait : les deux nations se disputent les droits de pêche en fonction de l'emplacement géographique de la pêcherie et des frontières contestées de leurs eaux côtières. .

Quatrièmement, la responsabilité et la légitimité, non seulement en termes politiques, mais aussi au sens géographique de l'océan : ces eaux sont au-delà de l'État-nation, ouvertes à tous et n'appartenant à personne. Mais un océan implique l'interconnexion de la géographie et des masses d'eau, des peuples et des ressources naturelles vivantes et inanimées. Ces interconnexions imposent des exigences supplémentaires aux processus de résolution de problèmes, afin de gérer les capacités, les responsabilités et les intérêts des diverses parties prenantes. 

Un exemple est une expérience récente de fertilisation des océans « voyous » sur la côte canadienne, où une entreprise privée a ensemencé les eaux océaniques avec du fer pour augmenter la séquestration du carbone. Cela a été largement rapporté comme une expérience de «géo-ingénierie» non réglementée. Qui a le droit d'expérimenter l'océan ? Et qui peut être pénalisé si quelque chose tourne mal ? Ces conflits en cours alimentent un débat réfléchi sur la responsabilité et la légitimité. 

Le dernier problème analytique est l'attribution et l'accès. Qui obtient quoi, quand, où et comment ? Un simple traité bilatéral divisant l'océan au profit de deux pays au détriment de tous les autres n'a jamais fonctionné, comme l'ont découvert les Espagnols et les Portugais il y a des siècles. 

Après les explorations de Christophe Colomb, les deux pays ont conclu le traité de Tordesillas de 1494 et le traité de Saragosse de 1529. Mais les puissances maritimes de la France, de l'Angleterre et des Pays-Bas ont largement ignoré la division bilatérale. La gouvernance des océans à l'époque reposait de facto sur des principes simples comme « le gagnant remporte tout », « premier arrivé, premier servi » et « liberté des mers ». Aujourd'hui, des mécanismes plus sophistiqués sont nécessaires pour partager les responsabilités, les coûts et les risques liés à l'océan, ainsi que pour donner un accès équitable aux services et avantages de l'océan et leur répartition. 

Une nouvelle ère dans la compréhension
Avec une prise de conscience accrue des défis à relever, les spécialistes des sciences naturelles et sociales recherchent la consilience pour une gouvernance efficace des océans. Ils s'engagent également auprès des parties prenantes pour mener leurs recherches. 

Par exemple, le projet IMBER (Integrated Marine Biogeochemistry and Ecosystem Research) de l'IGBP développe un cadre appelé IMBER-ADAPT pour explorer l'élaboration de politiques pour une meilleure gouvernance des océans. La Future Ocean Alliance (FOA) récemment créée rassemble également des organisations, des programmes et des individus pour intégrer des disciplines spécifiques et leurs connaissances, afin d'améliorer les dialogues sur la gouvernance des océans et d'aider les décideurs politiques. 

La mission de FOA est « d'utiliser des technologies de l'information innovantes pour construire une communauté inclusive - un réseau mondial de connaissances sur les océans - capable de résoudre rapidement, efficacement et équitablement les problèmes émergents de gouvernance des océans ». L'alliance cherchera à aider dans les premières étapes de la prise de décision, afin d'améliorer le développement durable de l'océan du niveau local au niveau mondial. La FOA rassemble les producteurs et les consommateurs de connaissances et favorise la collaboration entre de nombreuses organisations et individus. Les organisations comprennent la Commission océanographique intergouvernementale des Nations Unies; la Commission Benguela; projet sur le grand écosystème marin des courants d'Agulhas et de Somalie ; l'évaluation de la gouvernance des océans du Programme d'évaluation des eaux transfrontières du Fonds pour l'environnement mondial; le projet Interactions terre-océan dans la zone côtière ; la Direction générale portugaise de la politique océanique ; la Fondation luso-américaine pour le développement ; et The Ocean Foundation, entre autres. 

Les membres de la FOA, y compris le Earth System Governance Project, explorent les moyens de contribuer à l'élaboration d'un programme de recherche océanique pour l'initiative Future Earth. Au cours de la prochaine décennie, l'initiative Future Earth sera une plate-forme idéale pour rassembler des chercheurs, des décideurs politiques et d'autres parties prenantes afin de développer des solutions aux problèmes marins. 

Ensemble, nous pouvons fournir les connaissances et les outils nécessaires à une gouvernance efficace des océans dans l'Anthropocène. Cette époque affectée par l'homme est mare incognitum - une mer inexplorée. Alors que les systèmes naturels complexes dans lesquels nous vivons changent avec les impacts humains, nous ne savons pas ce qui arrivera, en particulier à l'océan terrestre. Mais des processus de gouvernance des océans opportuns et adaptatifs nous aideront à naviguer dans l'Anthropocène.

Lectures complémentaires

• Biermann F (2012) Verdir la Charte des Nations Unies. Politique mondiale à l'Anthropocène. Earth System Governance Working Paper No. 21. Lund et Amsterdam : Earth System Governance Project.
• Spalding, Mark J. « L'utilisation des droits pour promouvoir l'intendance a une condition préalable : une gouvernance crédible », Livre blanc : The Ocean Foundation, mars 2013
• Gouvernance du système terrestre
• Alliance du futur océan