Ilmu Kelautan: Tata Ruang Laut Mengubah Cara Kita Berurusan Dengan Lautan dan Garis Pantai

Penulis: Mark J. Spalding dan Hooper Brooks
Nama Publikasi: Praktek Perencanaan
Tanggal Publikasi: Kamis, 1 Desember 2011

Setiap perencana tahu ini: Perairan pesisir AS ternyata adalah tempat yang sibuk, dengan banyak penggunaan yang tumpang tindih oleh manusia dan hewan. Untuk merekonsiliasi penggunaan tersebut—dan untuk mencegah penggunaan yang berbahaya—Presiden Obama pada Juli 2010 mengeluarkan perintah eksekutif yang menetapkan perencanaan tata ruang laut pesisir sebagai alat untuk meningkatkan tata kelola laut.

Di bawah perintah tersebut, semua wilayah perairan AS pada akhirnya akan dipetakan, memperjelas wilayah mana yang harus disisihkan untuk konservasi dan di mana penggunaan baru seperti fasilitas energi angin dan gelombang serta budidaya laut terbuka dapat ditempatkan dengan tepat.

Konteks hukum untuk mandat ini adalah Undang-Undang Pengelolaan Zona Pesisir federal, yang berlaku sejak tahun 1972. Tujuan program undang-undang tersebut tetap sama: untuk “melestarikan, melindungi, mengembangkan, dan jika memungkinkan, memulihkan atau meningkatkan sumber daya zona pesisir negara. .” Tiga puluh empat negara bagian mengoperasikan program di bawah Program Pengelolaan Zona Pesisir Nasional CZMA. Dua puluh delapan suaka estuaria berfungsi sebagai laboratorium lapangan di bawah Sistem Suaka Riset Muara Nasional. Sekarang perintah eksekutif presiden mendorong pandangan yang lebih komprehensif tentang sistem pesisir.

Kebutuhan itu ada. Lebih dari separuh populasi dunia tinggal dalam jarak 40 mil dari garis pantai. Angka itu bisa naik menjadi 75 persen pada tahun 2025, menurut beberapa proyeksi.
Delapan puluh persen dari semua pariwisata terjadi di daerah pesisir, terutama di sepanjang tepi air, di pantai, dan karang dekat pantai. Kegiatan ekonomi yang dihasilkan di zona ekonomi eksklusif AS—membentang 200 mil laut lepas pantai—mencapai ratusan miliar dolar.

Kegiatan yang terkonsentrasi ini menciptakan tantangan bagi masyarakat pesisir. Ini termasuk:

• Mengelola stabilitas komunitas dalam ekonomi global yang tidak stabil, dengan aktivitas ekonomi yang tidak merata baik secara musiman maupun dipengaruhi oleh ekonomi dan cuaca
• Mitigasi dan adaptasi dampak perubahan iklim terhadap ekosistem pesisir
• Membatasi dampak antropogenik seperti spesies invasif, polusi darat, perusakan habitat, dan penangkapan ikan berlebihan

Janji dan tekanan

Perencanaan tata ruang laut pesisir adalah alat perencanaan yang relatif baru dari perspektif peraturan. Ini melibatkan teknik dan tantangan yang memiliki kesejajaran dalam perencanaan terestrial, tetapi juga memiliki fitur unik. Misalnya, itu akan menciptakan batas-batas spesifik di dalam ruang laut yang sebelumnya terbuka—sebuah konsep yang pasti akan mengganggu mereka yang menganut gagasan tentang laut yang liar, terbuka, dan dapat diakses. 

Produksi minyak dan gas lepas pantai, perkapalan, perikanan, pariwisata, dan rekreasi adalah sebagian dari mesin penggerak perekonomian kita. Lautan menghadapi tekanan yang meningkat untuk pembangunan karena industri bersaing untuk mendapatkan ruang bersama, dan tuntutan baru muncul dari penggunaan seperti energi terbarukan lepas pantai dan akuakultur. Karena pengelolaan laut federal saat ini dibagi di antara 23 lembaga federal yang berbeda, ruang laut cenderung dikelola dan diatur sektor per sektor dan kasus per kasus, tanpa banyak pertimbangan untuk pertukaran atau efek kumulatif pada aktivitas manusia lain atau lingkungan laut.

Beberapa pemetaan laut dan perencanaan selanjutnya telah terjadi di perairan AS selama beberapa dekade. Di bawah CZMA, zona pesisir AS telah dipetakan, meskipun peta tersebut mungkin tidak sepenuhnya mutakhir. Kawasan lindung di sekitar Cape Canaveral, pembangkit listrik tenaga nuklir, atau zona tanah sensitif lainnya dihasilkan dari perencanaan pembangunan pesisir, marina, dan rute pelayaran. Jalur migrasi dan area makan paus sikat Atlantik Utara yang sangat terancam punah sedang dipetakan, karena tabrakan kapal—penyebab utama kematian paus sikat—dapat sangat dikurangi jika jalur pelayaran disesuaikan untuk menghindarinya.

Upaya serupa sedang dilakukan untuk pelabuhan California selatan, di mana serangan kapal telah mempengaruhi sejumlah spesies ikan paus. Di bawah Undang-Undang Perlindungan Kehidupan Laut negara bagian 1999, pejabat pemerintah, perwakilan industri nelayan rekreasi dan komersial penyelenggara nirlaba, dan tokoh masyarakat telah berjuang untuk mengidentifikasi area pantai California mana yang paling dilindungi dan penggunaan mana yang dapat dilakukan di area lain.

Perintah presiden tersebut menjadi landasan bagi upaya CMSP yang lebih komprehensif. Menulis dalam jurnal Aquatic Conservation: Marine and Freshwater Ecosystems edisi 2010, G. Carleton Ray dari University of Virginia menjelaskan tujuan perintah eksekutif tersebut: “Perencanaan tata ruang pesisir dan laut menyediakan proses kebijakan publik bagi masyarakat untuk menentukan dengan lebih baik bagaimana laut dan pantai harus digunakan dan dilindungi secara berkelanjutan sekarang dan untuk generasi mendatang.” Prosesnya dimaksudkan, katanya, “untuk memaksimalkan dengan hati-hati apa yang kita dapatkan dari lautan sambil meminimalkan ancaman terhadap kesehatannya. Manfaat signifikan yang dapat diramalkan adalah peningkatan kemampuan berbagai otoritas untuk mengoordinasikan tujuan mereka secara mulus melalui perencanaan yang lebih luas.”

Termasuk dalam perintah eksekutif adalah laut teritorial negara dan zona ekonomi eksklusif, Great Lakes, dan landas kontinen, membentang ke arah darat hingga garis air tinggi rata-rata dan termasuk teluk pedalaman dan muara.

Apa yang dibutuhkan?

Proses perencanaan tata ruang laut tidak berbeda dengan proses komunitas di mana semua pemangku kepentingan berkumpul untuk membahas bagaimana kawasan saat ini digunakan dan bagaimana penggunaan tambahan, atau pengembangan, mungkin terjadi. Seringkali charrette dimulai dengan kerangka tertentu, seperti bagaimana suatu komunitas akan menghadapi tantangan dalam menyediakan infrastruktur untuk ekonomi, lingkungan, dan masyarakat yang sehat.
Tantangan di dunia laut adalah memastikan bahwa charrette mewakili spesies-spesies yang bergantung pada aktivitas ekonomi (misalnya, memancing dan mengamati paus); yang kemampuannya untuk tampil di meja jelas terbatas; dan pilihan siapa, ketika keputusan yang salah dibuat, bahkan lebih terbatas. Selanjutnya, perubahan suhu dan kimiawi, serta perusakan habitat, dapat menyebabkan pergeseran lokasi !sh dan populasi hewan laut lainnya, sehingga sulit untuk mengidentifikasi kawasan tertentu sebagai kawasan untuk penggunaan tertentu. 

Perencanaan tata ruang laut juga bisa sangat mahal. Sebuah rencana komprehensif untuk area tertentu harus mempertimbangkan banyak elemen. Ini melibatkan pengembangan alat untuk menilai samudra multidimensi yang mengukur permukaan, zona pasang surut, habitat yang berdekatan, dasar samudra, dan area di bawah dasar samudra, serta yurisdiksi yang tumpang tindih di area tertentu. Penangkapan ikan, pertambangan, produksi minyak dan gas, area yang disewakan untuk minyak dan gas tetapi belum digunakan, turbin angin, peternakan kerang, perkapalan, rekreasi, pengamatan paus, dan penggunaan manusia lainnya harus dipetakan. Begitu juga dengan rute yang digunakan untuk sampai ke daerah tujuan tersebut.

Pemetaan komprehensif akan mencakup jenis vegetasi dan habitat di sepanjang garis pantai dan di perairan dekat pantai, seperti hutan bakau, padang lamun, bukit pasir, dan rawa-rawa. Ini akan mengilustrasikan dasar laut dari garis pasang naik melewati landas kontinen, yang dikenal sebagai komunitas bentik, di mana banyak spesies !sh dan hewan lain menghabiskan sebagian atau seluruh siklus hidup mereka. Itu akan mengumpulkan data spasial dan temporal yang diketahui tentang populasi !sh, mamalia, dan burung serta pola migrasi dan area yang digunakan untuk pemijahan dan makan. Mengidentifikasi area pembibitan yang paling banyak digunakan oleh !sh remaja dan hewan lainnya juga penting. Elemen temporal sangat penting dalam penatagunaan laut yang serius, dan sering diabaikan dalam pemetaan CMSP.

“CMSP bermaksud untuk menjadi, atau diharapkan akan menjadi, secara fundamental didorong oleh sains dan misi Ilmiah terjadi delapan bulan dalam setahun di Aquarius Reef Base, satu-satunya stasiun penelitian bawah laut di dunia, adaptif dalam menanggapi bukti, teknologi, dan pemahaman baru,” tulis Ray. . Salah satu tujuannya adalah untuk memungkinkan identifikasi tempat-tempat di mana penggunaan baru, seperti produksi energi atau kawasan konservasi, dapat ditempatkan. Tujuan lainnya adalah untuk memastikan bahwa pengguna yang ada mengidentifikasi dan memahami bagaimana dan di mana aktivitas mereka berlangsung di dalam area yang dipetakan.

Jika memungkinkan, rute migrasi burung, mamalia laut, penyu, dan !sh juga akan disertakan sehingga koridor penggunaannya akan disorot. Tujuannya adalah menggunakan lapisan-lapisan informasi ini untuk menyediakan alat bagi pemangku kepentingan dan perencana untuk mencapai konsensus dan membuat rencana yang mengoptimalkan manfaat bagi semua.

Apa yang telah dilakukan sejauh ini?

Untuk meluncurkan upaya perencanaan tata ruang laut nasional, pemerintah federal tahun lalu membentuk Dewan Kelautan Nasional antarlembaga yang komite koordinasi tata kelolanya, dalam konsultasi dengan 18 anggota dari pemerintah dan organisasi negara bagian, suku, dan lokal, berfungsi sebagai badan koordinasi utama pada masalah kebijakan laut antar yurisdiksi. Rencana tata ruang laut akan dikembangkan untuk sembilan wilayah pada awal 2015. Sesi mendengarkan diadakan di seluruh negeri awal tahun ini untuk mendapatkan masukan tentang proses CMSP. Upaya itu adalah awal yang baik, tetapi berbagai kelompok advokasi meminta lebih. Dalam sebuah surat yang ditujukan kepada Kongres pada akhir September, Ocean Conservancy—lembaga nirlaba yang berbasis di Washington—mencatat bahwa banyak negara bagian telah mengumpulkan data dan membuat peta penggunaan laut dan pesisir. “Tapi,” surat itu menyatakan, “negara bagian tidak dapat mengatur sistem pengelolaan laut negara kita sendiri. Mengingat peran inheren pemerintah federal di perairan laut federal, pemerintah federal harus membangun upaya regional yang ada untuk membantu memandu pembangunan laut dengan cara yang masuk akal.” Penjelasan tentang upaya yang telah dilakukan di Massachusetts diberikan oleh Amy Mathews Amos, seorang konsultan lingkungan independen, tak lama setelah perintah eksekutif presiden dikeluarkan tahun lalu. “Selama beberapa dekade masyarakat telah menggunakan zonasi untuk mengurangi konflik penggunaan lahan dan melindungi nilai properti. Pada tahun 2008, Massachusetts menjadi negara bagian pertama yang menerapkan ide ini ke lautan,” tulis Amos dalam “Obama Enacts Ocean Zoning,” yang diposting pada tahun 2010 di www.blueridgepress.com, kumpulan kolom sindikasi online. “Dengan disahkannya undang-undang 'zonasi' laut yang komprehensif oleh negara bagian, sekarang negara tersebut memiliki kerangka kerja untuk mengidentifikasi wilayah lepas pantai mana yang sesuai untuk penggunaan yang mana, dan untuk menandai potensi konflik terlebih dahulu.” 

Banyak yang telah dicapai dalam tiga tahun sejak Undang-Undang Kelautan Massachusetts mengharuskan pemerintah negara bagian untuk mengembangkan rencana pengelolaan laut komprehensif yang dimaksudkan untuk dimasukkan ke dalam rencana pengelolaan zona pesisir Administrasi Kelautan dan Atmosfer Nasional yang ada dan ditegakkan melalui proses peraturan dan perizinan negara bagian. . Langkah pertama termasuk menentukan di mana penggunaan laut tertentu akan diizinkan dan penggunaan laut mana yang kompatibel.

Untuk memfasilitasi proses tersebut, negara membentuk Komisi Penasihat Kelautan dan Dewan Penasihat Sains. Sesi masukan publik dijadwalkan di masyarakat pesisir dan pedalaman. Enam kelompok kerja lembaga dibentuk untuk memperoleh dan menganalisis data mengenai habitat; !heri; transportasi, navigasi, dan infrastruktur; endapan; layanan rekreasi dan budaya; dan energi terbarukan. Sistem data online baru yang disebut MORIS (Massachusetts Ocean Resource Information System) dibuat untuk mencari dan menampilkan data spasial yang berkaitan dengan zona pesisir Massachusetts.

Pengguna MORIS dapat melihat berbagai lapisan data (stasiun pengukur pasang surut, kawasan lindung laut, titik akses, padang eelgrass) dengan latar belakang foto udara, batas politik, sumber daya alam, penggunaan manusia, batimetri, atau data lainnya, termasuk peta dasar Google. Tujuannya adalah untuk memungkinkan para profesional pengelolaan pesisir dan pengguna lain untuk membuat peta dan mengunduh data aktual untuk digunakan dalam sistem informasi geografis dan untuk tujuan perencanaan terkait.

Meskipun rencana pengelolaan awal untuk Massachusetts dikeluarkan pada tahun 2010, banyak pengumpulan dan pemetaan data yang belum selesai. Upaya sedang dilakukan untuk mengembangkan informasi perikanan komersial yang lebih baik, dan untuk mengisi kesenjangan data lainnya seperti pengumpulan citra habitat yang berkelanjutan. Keterbatasan pendanaan telah menghentikan beberapa area pengumpulan data, termasuk citra habitat, sejak Desember 2010, menurut Massachusetts Ocean Partnership.

MOP adalah grup publik-swasta yang didirikan pada tahun 2006 dan didukung oleh hibah yayasan, kontrak pemerintah, dan biaya. Ini beroperasi di bawah dewan pengatur, dengan tim yang terdiri dari setengah lusin staf inti dan beberapa tim layanan profesional subkontrak. Ini memiliki tujuan besar, termasuk pengelolaan laut berbasis sains di seluruh Timur Laut dan secara nasional. Kegiatan utama kemitraan meliputi: desain dan pengelolaan program CMSP; keterlibatan dan komunikasi pemangku kepentingan; integrasi data, analisis dan akses; analisis trade-off dan dukungan keputusan; desain alat dan aplikasi; dan pengembangan indikator ekologi dan sosial ekonomi untuk CMSP.

Massachusetts diperkirakan akan mengeluarkan rencana pengelolaan laut komprehensif akhir pada awal 2015, dan MOP berharap Rencana Regional New England akan selesai pada 2016.

Rhode Island juga bergerak maju dengan perencanaan tata ruang laut. Ini telah mengembangkan sistem pemetaan penggunaan manusia dan sumber daya alam dan telah bekerja untuk mengidentifikasi penggunaan yang kompatibel melalui kerangka penempatan energi angin.

Sebuah studi yang ditugaskan oleh negara yang diselesaikan beberapa tahun lalu menetapkan bahwa ladang angin lepas pantai dapat memasok 15 persen atau lebih kebutuhan listrik Rhode Island; laporan tersebut juga mengidentifikasi 10 area spesifik yang berpotensi menjadi lokasi ladang angin yang sesuai. Pada tahun 2007, Gubernur Donald Carcieri mengundang berbagai kelompok untuk berpartisipasi dalam diskusi mengenai 10 lokasi potensial. Empat pertemuan diadakan untuk menerima masukan dari para peserta, yang mewakili pemerintah daerah, organisasi lingkungan, organisasi pembangunan ekonomi lokal, dan kepentingan perikanan komersial serta lembaga negara, US Coast Guard, universitas daerah, dan lain-lain.

Tujuan utamanya adalah untuk menghindari potensi konflik. Misalnya, perhatian yang cermat diberikan pada rute dan area latihan para pesaing Piala Amerika dan minat berlayar lainnya, di antara banyak kegunaan yang dipetakan. Lebih sulit untuk memperoleh informasi tentang rute kapal selam Angkatan Laut AS dari pangkalan terdekat, tetapi akhirnya, rute tersebut ditambahkan ke dalam campuran. Dari 10 area yang teridentifikasi sebelum proses pemangku kepentingan, beberapa dihilangkan karena potensi konflik dengan penggunaan komersial yang ada, khususnya penangkapan ikan. Namun, peta awal tidak menunjukkan pola migrasi hewan kepada peserta atau menyertakan hamparan temporal penggunaan musiman.

Kelompok yang berbeda memiliki perhatian yang berbeda tentang situs potensial. Lobstermen khawatir tentang efek membangun dan memelihara struktur di 10 lokasi. Satu area ditemukan berkonflik dengan situs lomba layar. Pejabat pariwisata menyatakan keprihatinannya tentang potensi dampak buruk pada pariwisata dari pengembangan angin dekat pantai, khususnya di dekat pantai pantai selatan, yang merupakan sumber ekonomi yang signifikan bagi negara bagian tersebut. Pemandangan dari pantai-pantai itu dan dari komunitas musim panas di Block Island adalah salah satu alasan yang disebutkan untuk memindahkan ladang angin ke tempat lain.

Yang lain khawatir tentang "efek Pulau Coney" dari persyaratan Penjaga Pantai untuk menyalakan turbin sebagai peringatan bagi pesawat dan pelaut dan potensi gangguan di darat dari foghorn yang diperlukan.

Hanya beberapa dari perselisihan tersebut yang diselesaikan sebelum pengembang energi angin pertama memulai latihan pemetaan dasar lautnya sendiri pada bulan September 2011, dengan rencana untuk secara resmi mengusulkan lokasi untuk ladang angin 30 megawatt pada tahun 2012 dan, kemudian, ladang angin 1,000 megawatt di perairan Rhode Island. Badan negara bagian dan federal akan meninjau proposal tersebut. Masih harus dilihat penggunaan manusia atau hewan mana yang akan diprioritaskan, karena ladang angin dilarang untuk berperahu dan memancing.

Negara bagian lain juga melakukan upaya perencanaan tata ruang laut khusus: Oregon berfokus pada kawasan lindung laut dan penempatan energi gelombang laut; California akan menerapkan Undang-Undang Perlindungan Kehidupan Lautnya; dan undang-undang baru Negara Bagian Washington mewajibkan perairan negara bagian menjalani proses perencanaan tata ruang laut, setelah dana tersedia untuk mendukungnya. New York sedang menyelesaikan implementasi Undang-Undang Konservasi Ekosistem Lautan dan Danau Besar tahun 2006, yang mengubah pengelolaan garis pantai laut dan Danau Besar negara bagian sepanjang 1,800 mil menjadi pendekatan berbasis ekosistem yang lebih komprehensif, daripada menekankan spesies atau masalah tertentu.

Peran perencana
Darat dan laut merupakan sistem yang terintegrasi; mereka tidak dapat dikelola secara terpisah. Pantai adalah tempat tinggal lebih dari setengah dari kita. Dan zona pesisir adalah yang paling produktif di planet kita. Ketika sistem pesisir sehat, mereka memberikan keuntungan ekonomi langsung miliaran dolar, termasuk pekerjaan, kesempatan rekreasi, habitat satwa liar, dan identitas budaya. Mereka juga dapat membantu melindungi dari bencana alam, yang juga memiliki konsekuensi ekonomi yang nyata.

Dengan demikian, proses CMSP harus seimbang, terinformasi dengan baik, dan mempertimbangkan nilai dan manfaat ekologis, sosial budaya, dan ekonomi. Perencana masyarakat pesisir perlu diintegrasikan ke dalam pembahasan CMSP untuk memastikan akses masyarakat ke ruang dan sumber daya laut, serta perlindungan jasa ekosistem laut yang pada gilirannya akan berkontribusi pada ekonomi pesisir yang berkelanjutan.

Keahlian operasional, teknis, dan ilmiah dari komunitas perencana harus digabungkan dan diterapkan untuk keputusan CMSP yang paling bermanfaat. Keterlibatan tersebut harus dimulai sejak awal proses, ketika badan pemerintah dan pemangku kepentingan dibentuk. Keahlian komunitas perencana juga dapat membantu memanfaatkan sumber daya keuangan yang dibutuhkan untuk menyelesaikan CMSP yang komprehensif di masa-masa sulit secara ekonomi ini. Selanjutnya, perencana dapat membantu memastikan bahwa peta itu sendiri diperbarui seiring berjalannya waktu.

Akhirnya, kita juga dapat berharap bahwa keterlibatan tersebut akan membantu meningkatkan pemahaman, dukungan, dan perluasan konstituen untuk melindungi lautan kita yang terancam.

Mark Spalding adalah presiden The Ocean Foundation, berbasis di Washington, DC Hooper Brooks adalah direktur program internasional untuk Prince's Foundation for the Built Environment yang berbasis di New York dan London.