Hafstjórn á mannfjölda

Höfundar: Ruben Zondervan, Leopoldo Cavaleri Gerhardinger, Isabel Torres de Noronha, Mark Joseph Spalding, Oran R Young
Heiti útgáfu: International Geosphere-Biosphere Programme, Global Change Magazine, 81. tölublað
Útgáfudagur: Þriðjudagur 1. október 2013

Einu sinni var talið að hafið væri botnlaus auðlind, sem þjóðum og þjóðum þeirra ætti að skipta og nýta. Nú vitum við betur. Ruben Zondervan, Leopoldo Cavaleri Gerhardinger, Isabel Torres de Noronha, Mark Joseph Spalding og Oran R Young kanna hvernig eigi að stjórna og vernda sjávarumhverfi plánetunnar okkar. 

Við mennirnir héldum einu sinni að jörðin væri flöt. Lítið vissum við að höfin teygðu sig langt út fyrir sjóndeildarhringinn, þekja um 70% af yfirborði plánetunnar og innihalda meira en 95% af vatni hennar. Þegar frumkönnuðir komust að því að plánetan Jörð er kúla breyttist höfin í risastórt tvívítt yfirborð, að mestu óþekkt - a hulduleysi hryssu.

Í dag höfum við fylgst með brautum yfir hvert hafið og farið yfir sumt af stærstu dýpum hafsins, og komumst að þrívíðu sjónarhorni vatnsins sem umlykur plánetuna. Við vitum núna að samtenging þessara vatna og kerfa þýðir að jörðin hefur sannarlega aðeins eitt haf. 

Þó að við höfum ekki enn skilið dýpt og alvarleika ógnanna sem hnattrænar breytingar hafa í för með sér fyrir sjávarkerfi plánetunnar okkar, vitum við nóg til að viðurkenna að hafið er í hættu vegna ofnýtingar, mengunar, eyðileggingar búsvæða og áhrifa á loftslagsbreytingar. Og við vitum nóg til að viðurkenna að núverandi hafstjórn er grátlega ófullnægjandi til að takast á við þessar ógnir. 

Hér skilgreinum við þrjár helstu áskoranir í stjórn hafsins og rammum síðan inn fimm greiningarstjórnunarvandamál sem þarf að takast á við, samkvæmt Earth System Governance Project, til að vernda flókið samtengt haf jarðar. 

Að setja upp áskoranir
Hér skoðum við þrjár forgangsviðfangsefni í stjórn hafsins: vaxandi álag á, þörfina á aukinni alþjóðlegri samhæfingu í stjórnarviðbrögðum fyrir og samtengd hafkerfi.

Fyrsta áskorunin snýr að nauðsyn þess að stjórna aukinni notkun manna á sjávarkerfum sem heldur áfram ofnýtingu okkar á auðlindum hafsins. Hafið er hið fullkomna dæmi um hvernig alhliða varningur getur tæmast jafnvel þegar einhverjar verndarreglur eru til staðar, hvort sem er formleg lög eða óformleg sjálfstjórn samfélagsins. 

Landfræðilega hefur hvert strandþjóðríki fullveldi yfir eigin strandsvæðum. En handan landssvæða eru hafkerfin meðal annars úthafið og hafsbotninn, sem falla undir hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna (UNCLOS), sem var stofnaður árið 1982. Hafsbotninn og hafsvæði utan lögsögu lands henta oftast ekki sér. til upplýstrar sjálfstjórnar samfélagsins; þannig að lög sem beita refsingum við þessar aðstæður gætu verið gagnlegri til að stemma stigu við ofnýtingu. 

Tilvik um verslun á sjó, mengun hafsins og farfuglategundir og fiskistofna sem fara yfir landamæri sýna að mörg mál fara þvert yfir landamæri strandríkja og úthafsins. Þessi gatnamót skapa annað sett af áskorunum sem krefjast samræmingar milli einstakra strandríkja og alþjóðasamfélagsins í heild. 

Sjávarkerfi eru einnig samtengd andrúmslofts- og landkerfum. Losun gróðurhúsalofttegunda breytir lífjarðefnafræðilegum hringrásum og vistkerfum jarðar. Á heimsvísu eru súrnun sjávar og loftslagsbreytingar mikilvægustu afleiðingar þessarar losunar. Þetta þriðja sett af áskorunum krefst stjórnkerfis sem er fær um að takast á við tengingar á milli helstu þátta náttúrukerfa jarðar á þessum tímum verulegra og hröðandi breytinga. 

Sjávarblanda: sýnishorn af alþjóðlegum, innlendum og svæðisbundnum stjórnvöldum, frjálsum félagasamtökum, vísindamönnum, fyrirtækjum og öðrum sem taka þátt í hafstjórnarmálum. 

Að greina vandamálin sem þarf að takast á við
Earth System Governance Project er að gera ráðstafanir til að takast á við þrjár helstu áskoranir sem við kynnum hér að ofan. Hófst árið 2009, áratugarlangt kjarnaverkefni alþjóðlegu mannlegs víddaráætlunarinnar um alþjóðlegar umhverfisbreytingar sameina hundruð vísindamanna um allan heim. Með hjálp starfshóps um stjórn hafsins mun verkefnið sameina félagsvísindarannsóknir á þemum sem skipta máli fyrir áskoranir okkar, þar á meðal skiptingu stjórnkerfisins; stjórn á svæðum utan landslögsögu; stefnur í sjávarútvegi og auðlindavinnslu; og hlutverk viðskipta eða óopinberra hagsmunaaðila (svo sem sjómanna eða ferðaþjónustufyrirtækja) í sjálfbærri þróun. 

Starfshópurinn mun einnig þróa rannsóknarrammann verkefnisins, sem setur fimm innbyrðis háð greiningarvandamál í forgang innan flókinna viðfangsefna hafstjórnar. Við skulum renna stuttlega yfir þetta.

Fyrsta vandamálið er rannsókn á heildarstjórnskipulagi eða arkitektúr sem tengist hafinu. „Stjórn hafsins“, UNCLOS, setur heildarviðmiðunarskilmála fyrir stjórn hafsins. Lykilatriði UNCLOS eru meðal annars afmörkun hafréttarumdæma, hvernig þjóðríki eiga að hafa samskipti sín á milli og heildarmarkmið hafstjórnunar, auk þess að fela milliríkjastofnunum sérstakar skyldur. 

En þetta kerfi er orðið úrelt þar sem menn hafa orðið skilvirkari en nokkru sinni fyrr við uppskeru sjávarauðlinda, og nýting manna á sjávarkerfum (svo sem olíuboranir, fiskveiðar, ferðaþjónusta á kóralrifum og verndarsvæði sjávar) skarast nú og stangast á. Umfram allt hefur kerfið mistekist að takast á við óviljandi áhrif mannlegra athafna á hafið frá samskiptum á landi og í lofti: losun gróðurhúsaáhrifa af mannavöldum. 

Annað greiningarvandamálið er umboðið. Í dag verða hafið og önnur kerfi jarðarinnar fyrir áhrifum af milliríkjastofnunum, ríkisstjórnum á sveitarfélögum eða samfélagsstigi, samstarfi almennings og einkaaðila og vísindanetum. Höfin verða líka fyrir áhrifum af einkaaðilum eins og stórfyrirtækjum, sjómönnum og einstökum sérfræðingum. 

Sögulega hafa slíkir óopinberir hópar, og sérstaklega blendingssambönd hins opinbera og einkaaðila, haft mikil áhrif á stjórn hafsins. Til dæmis var hollenska Austur-Indíafélagið, stofnað árið 1602, veitt einokun á viðskiptum við Asíu af hollenskum stjórnvöldum, auk valds sem venjulega er frátekið fyrir ríki, þar á meðal umboð til að semja um samninga, myntpeninga og stofna nýlendur. Auk ríkisvaldsins yfir auðlindum sjávar var fyrirtækið fyrst til að deila hagnaði sínum með einkaaðilum. 

Í dag standa einkafjárfestar í röðum til að uppskera náttúruauðlindir fyrir lyf og stunda námuvinnslu á djúpum hafsbotni í von um að hagnast á því sem ætti að teljast alhliða góðæri. Þessi dæmi og önnur gera það ljóst að hafstjórn getur átt þátt í að jafna aðstöðumun.

Þriðja vandamálið er aðlögunarhæfni. Þetta hugtak nær yfir skyld hugtök sem lýsa því hvernig þjóðfélagshópar bregðast við eða sjá fyrir áskoranir sem skapast vegna umhverfisbreytinga. Þessi hugtök fela í sér varnarleysi, seiglu, aðlögun, styrkleika og aðlögunargetu eða félagslegt nám. Stjórnkerfi verður að vera aðlögunarhæft sjálft, sem og stjórna því hvernig aðlögun á sér stað. Til dæmis, á meðan ufsaveiðin í Beringshafi hefur aðlagast loftslagsbreytingum með því að flytjast norður, virðast stjórnvöld í Bandaríkjunum og Rússlandi ekki hafa gert það: þjóðirnar tvær deila um veiðiheimildir byggðar á landfræðilegri staðsetningu veiðanna og umdeildum landamærum strandsvæða þeirra. .

Í fjórða lagi er ábyrgð og lögmæti, ekki aðeins í pólitísku tilliti, heldur einnig í landfræðilegum skilningi fyrir hafið: þessi vötn eru handan þjóðríkisins, opin öllum og tilheyra engum. En eitt hafið felur í sér samtengingu landafræði og vatnsmassa, þjóða og náttúrulífs og líflausra auðlinda. Þessar samtengingar gera auknar kröfur til lausnarferla til að takast á við getu, ábyrgð og hagsmuni hagsmunaaðila. 

Dæmi er nýleg „fantur“ frjóvgunartilraun hafsins á kanadísku ströndinni, þar sem einkafyrirtæki sáði járni í hafið til að auka kolefnisbindingu. Þetta var víða greint frá sem óreglulegri „geoengineering“ tilraun. Hver hefur rétt til að gera tilraunir með hafið? Og hverjum er hægt að refsa ef eitthvað fer úrskeiðis? Þessi átök sem þróast eru að fæða ígrundaða umræðu um ábyrgð og lögmæti. 

Lokagreiningarvandamálið er úthlutun og aðgangur. Hver fær hvað, hvenær, hvar og hvernig? Einfaldur tvíhliða sáttmáli sem skiptir hafinu til hagsbóta fyrir tvö lönd á kostnað allra annarra virkaði aldrei eins og Spánverjar og Portúgalar komust að fyrir öldum. 

Eftir rannsóknir Kólumbusar gengu löndin tvö inn í Tordesillas-sáttmálann 1494 og Saragossa-sáttmálann 1529. En siglingaveldi Frakklands, Englands og Hollands hunsuðu að mestu tvíhliða skiptinguna. Hafstjórn á þeim tíma byggðist í raun á einföldum meginreglum eins og „sigurvegarinn tekur allt“, „fyrstur kemur, fyrstur fær“ og „frelsi hafsins“. Í dag er þörf á flóknari aðferðum til að deila ábyrgð, kostnaði og áhættu tengdum hafinu, sem og til að veita réttlátan aðgang að og úthlutun á þjónustu og ávinningi hafsins. 

Nýtt tímabil í skilningi
Með aukinni vitund um þær áskoranir sem fyrir hendi eru, leita náttúru- og félagsvísindamenn eftir samviskusemi fyrir árangursríka hafstjórn. Þeir eru einnig í samskiptum við hagsmunaaðila til að framkvæma rannsóknir sínar. 

Til dæmis, IGBP's Integrated Marine Biogeochemistry and Ecosystem Research (IMBER) verkefni er að þróa ramma sem kallast IMBER-ADapt til að kanna stefnumótun fyrir betri hafstjórn. Nýlega stofnað Future Ocean Alliance (FOA) sameinar einnig stofnanir, áætlanir og einstaklinga til að samþætta sérstakar greinar og þekkingu þeirra, til að bæta viðræður um stjórn hafsins og aðstoða stefnumótendur. 

Hlutverk FOA er að „nota nýstárlega upplýsingatækni til að byggja upp samfélag án aðgreiningar – alþjóðlegt þekkingarnet hafsins – sem getur tekið á nýjum hafstjórnarmálum á skjótan, skilvirkan og sanngjarnan hátt“. Bandalagið mun leitast við að aðstoða á fyrstu stigum ákvarðanatöku, til að efla sjálfbæra þróun hafsins frá staðbundnu til alþjóðlegu stigi. FOA sameinar framleiðendur og neytendur þekkingar og stuðlar að samstarfi fjölmargra stofnana og einstaklinga. Samtökin eru meðal annars Milliríkjahaffræðinefnd Sameinuðu þjóðanna; Benguela-nefndin; Agulhas og Somali Currents Stórt sjávarvistkerfisverkefni; mat á stjórnsýslu hafsins á Global Environment Facility Transboundary Waters Assessment Programme; verkefnið Samspil land-hafs í strandsvæðinu; Portúgalska framkvæmdastjóri hafstefnu; Luso-American Foundation for Development; og The Ocean Foundation, meðal annarra. 

Meðlimir FOA, þar á meðal Earth System Governance Project, eru að kanna leiðir til að stuðla að þróun hafrannsóknaáætlunar fyrir Future Earth frumkvæðinu. Á næsta áratug mun Future Earth frumkvæðið vera kjörinn vettvangur til að leiða saman vísindamenn, stefnumótendur og aðra hagsmunaaðila til að þróa lausnir á vandamálum sjávar. 

Saman getum við veitt þá þekkingu og verkfæri sem þarf til árangursríkrar hafstjórnar á mannfjölda. Þetta tímabil sem hefur áhrif á manninn er hulið hryssu – óþekkt hafið. Þar sem hin flóknu náttúrukerfi sem við lifum í breytast með mannlegum áhrifum, vitum við ekki hvað mun gerast, sérstaklega í hafinu á jörðinni. En tímabært og aðlagandi hafstjórnarferli mun hjálpa okkur að sigla um mannfjölda.

Frekari Reading

• Biermann F (2012) Grænni stofnsáttmála Sameinuðu þjóðanna. Heimsstjórnmál á mannfjölda. Earth System Governance Working Paper No. 21. Lund og Amsterdam: Earth System Governance Project.
• Spalding, Mark J. „Notkun réttinda til að efla ráðsmennsku hefur forsenda: Trúverðug stjórnarfar“, hvítbók: The Ocean Foundation mars 2013
• Jarðkerfisstjórn
• Framtíðarhafsbandalagið