1. hluti: Hugleiðing um 30 ára afmæli hafréttarsáttmála Sameinuðu þjóðanna

Höfundur: Matthew Cannistraro

Á meðan ég stundaði nám hjá Ocean Foundation vann ég að rannsóknarverkefni um Sameinuðu þjóðanna um hafréttarmálum (UNLCOS). Í gegnum tvær bloggfærslur vonast ég til að deila einhverju af því sem ég lærði í gegnum rannsóknir mínar og til að varpa ljósi á hvers vegna heimurinn þurfti á samningnum að halda, sem og hvers vegna Bandaríkin ekki, og hafa enn ekki, fullgilt hann. Ég vona að með því að skoða sögu UNCLOS geti ég bent á nokkur mistök sem gerð hafa verið í fortíðinni til að hjálpa okkur að forðast þau í framtíðinni.

UNCLOS var viðbrögð við fordæmalausum óstöðugleika og átökum um notkun sjávar. Hefðbundið óheft frelsi hafsins virkaði ekki lengur vegna þess að nútíma notkun sjávar útilokaði hvern annan. Þess vegna reyndi UNCLOS að stjórna hafinu sem „arfleifð mannkyns“ til að koma í veg fyrir óhagkvæmar átök um fiskimið sem voru orðin algeng og hvetja til sanngjarnrar dreifingar auðlinda hafsins.

Á tuttugustu öldinni fór nútímavæðing sjávarútvegsins saman við þróun í jarðefnavinnslu til að skapa átök um notkun sjávar. Laxveiðimenn í Alaska kvörtuðu yfir því að erlend skip væru að veiða meiri fisk en stofnar Alaska gætu staðið undir og Ameríka þyrfti að tryggja sér aðgang að olíubirgðum okkar á hafi úti. Þessir hópar vildu girðingu um hafið. Á sama tíma eyðilögðu túnfiskveiðimenn í San Diego stofna Suður-Kaliforníu og veiddu við strendur Mið-Ameríku. Þeir vildu óheft frelsi hafsins. Mýgrútur annarra hagsmunahópa féllu almennt í annan af tveimur flokkum, en hver með sínar sérstakar áhyggjur.

Truman forseti gaf út tvær yfirlýsingar árið 1945, þegar reynt var að friðþægja þessa andstæðu hagsmuni. Sú fyrri gerði kröfu um einkarétt á öllum jarðefnum tvö hundruð sjómílur (NM) undan ströndum okkar og leysti olíuvandann. Annað gerði tilkall til einkaréttar á öllum fiskistofnum sem gætu ekki staðið undir frekari veiðiálagi á sama samliggjandi svæði. Þessi skilgreining ætlaði að útiloka erlenda flota frá hafsvæðum okkar á sama tíma og aðgangur að erlendu hafsvæði varðveitti með því að veita aðeins bandarískum vísindamönnum vald til að ákveða hvaða stofnar gætu eða gætu ekki staðið undir erlendri uppskeru.

Tímabilið eftir þessar yfirlýsingar var óreiðukennt. Truman hafði skapað hættulegt fordæmi með því að fullyrða einhliða um „lögsögu og stjórn“ yfir áður alþjóðlegum auðlindum. Tugir annarra landa fylgdu í kjölfarið og ofbeldi átti sér stað vegna aðgangs að fiskimiðum. Þegar amerískt skip braut gegn nýju strandkröfu Ekvadors „var skipverjar þess barðir með riffilskoti og síðar settir í fangelsi þegar 30 til 40 Ekvadorbúar réðust um borð og tóku skipið. Svipuð átök voru algeng um allan heim. Hver einhliða tilkall til hafsvæðis var aðeins eins góð og sjóherinn styður það. Heimurinn þurfti leið til að dreifa og stjórna sjávarauðlindum á sanngjarnan hátt áður en átök um fisk breyttust í stríð um olíu. Alþjóðlegar tilraunir til að koma á stöðugleika í þessu lögleysi náðu hámarki árið 1974 þegar þriðju hafréttarráðstefna Sameinuðu þjóðanna kom saman í Caracas í Venesúela.

Mest afgerandi á ráðstefnunni reyndist náma jarðefnahnúða á hafsbotni. Árið 1960 fóru fyrirtæki að velta því fyrir sér að þau gætu unnið jarðefni úr hafsbotni með hagnaði. Til þess að gera það þurftu þeir einkarétt á stórum hluta alþjóðlegs hafsvæðis utan upprunalegra yfirlýsinga Trumans. Átökin um þessi námuréttindi stefndu handfylli iðnvæddra ríkja sem voru fær um að vinna hnúðana gegn meirihluta þjóða sem gátu það ekki. Einu milliliðirnir voru þjóðir sem gætu ekki enn unnið hnúðana en myndu geta það í náinni framtíð. Tveir þessara milliliða, Kanada og Ástralía lögðu til grófan ramma fyrir málamiðlun. Árið 1976 kom Henry Kissinger á ráðstefnuna og lagði áherslu á það.

Málamiðlunin var byggð á samhliða kerfi. Fyrirtæki sem ætlaði að vinna á hafsbotni þurfti að leggja til tvær væntanlegar námustöðvar. Fulltrúaráð, kölluð International hafsbotns Authority (ISA), myndi greiða atkvæði með því að samþykkja eða hafna þessum tveimur síðum sem pakkasamningi. Ef ISA samþykkir lóðirnar getur fyrirtækið hafið námuvinnslu á annarri lóðinni strax og hin lóðin er sett til hliðar fyrir þróunarlönd til að stunda námuvinnslu. Þess vegna geta þær ekki hindrað samþykkisferlið til þess að þróunarþjóðir geti hagnast. Til að iðnfyrirtæki njóti hagsmuna verða þau að deila auðlindum hafsins. Sambýlisskipan þessa sambands tryggði að hvorri hlið borðsins væri hvöt til að semja. Rétt í þann mund sem lokaatriðin voru að falla á sinn stað steig Reagan upp í forsetaembættið og truflaði raunsærri samningaviðræður með því að koma hugmyndafræði inn í umræðuna.

Þegar Ronald Reagan tók við stjórn samningaviðræðna árið 1981 ákvað hann að hann vildi „hreint brot við fortíðina“. Með öðrum orðum, „hreint brot“ við erfiðisvinnu raunsæis íhaldsmenn eins og Henry Kissinger hafði unnið. Með þetta markmið í huga sendi sendinefnd Reagans frá sér samningakröfur sem höfnuðu samhliða kerfinu. Þessi nýja staða var svo óvænt að einn sendiherra frá velmegandi Evrópuþjóð spurði: „Hvernig getur restin af heiminum treyst Bandaríkjunum? Af hverju ættum við að gera málamiðlanir ef Bandaríkin skipta um skoðun á endanum?“ Svipaðar tilfinningar gegnsýrðu ráðstefnunni. Með því að neita að gera málamiðlanir alvarlega missti UNCLOS sendinefnd Reagans áhrifum sínum í samningaviðræðum. Þegar þeir áttuðu sig á þessu drógu þeir til baka, en það var of lítið, of seint. Ósamræmi þeirra hafði þegar skaðað trúverðugleika þeirra. Leiðtogi ráðstefnunnar, Alvaro de Soto frá Perú, sagði að samningaviðræðum væri lokið til að koma í veg fyrir að þær myndu leysast frekar upp.

Hugmyndafræðin kom í veg fyrir endanlegar málamiðlanir. Reagan skipaði nokkra vel þekkta UNCLOS gagnrýnendur í sendinefnd sína, sem höfðu litla trú á hugmyndinni um að stjórna hafinu. Í táknrænni ummælum, dró Reagan saman afstöðu sína og sagði: „Við erum með löggæslu og eftirlit á landi og það er svo mikið eftirlit að ég hélt að þegar þú ferð út á úthafið geturðu gert eins og þú vilt. .” Þessi hugsjónastefna hafnar kjarnahugmyndinni um að stjórna hafinu sem „sameiginlegri arfleifð mannkyns“. Jafnvel þó að misbrestur á frelsi hafsins á miðri öld hefði sýnt að óheft samkeppni væri vandamálið, ekki lausnin.

Í næstu færslu verður farið nánar yfir þá ákvörðun Reagans að skrifa ekki undir sáttmálann og arfleifð hans í bandarískum stjórnmálum. Ég vonast til að útskýra hvers vegna Bandaríkin hafa enn ekki fullgilt sáttmálann þrátt fyrir víðtækan stuðning frá öllum hagsmunasamtökum sem tengjast hafinu (olíumógúlar, fiskimenn og umhverfisverndarsinnar styðja hann allir).

Matthew Cannistraro starfaði sem rannsóknaraðstoðarmaður hjá Ocean Foundation vorið 2012. Hann er nú háttsettur við Claremont McKenna College þar sem hann stundar sagnfræði sem aðalgrein og skrifar heiðursritgerð um stofnun NOAA. Áhugi Matthew á hafstefnu stafar af ást hans á siglingum, sjófluguveiði og bandarískri stjórnmálasögu. Eftir útskrift vonast hann til að nýta þekkingu sína og ástríðu til að koma á jákvæðum breytingum á því hvernig við nýtum hafið.