חלק 1: הרהור במלאת 30 שנה לאמנת האו"ם לחוק הים

מאת: מתיו קניסטרארו

בזמן שהתמחיתי בקרן אושן, עבדתי על פרויקט מחקר על חוק הים (UNLCOS). במהלך שני פוסטים בבלוג, אני מקווה לשתף חלק ממה שלמדתי מהמחקר שלי ולשפוך אור על מדוע העולם זקוק לאמנה, וכן מדוע ארה"ב לא אישרה אותה, ועדיין לא אישרה אותה. אני מקווה שעל ידי בחינת ההיסטוריה של UNCLOS, אוכל להדגיש כמה טעויות שנעשו בעבר כדי לעזור לנו להימנע מהן בעתיד.

UNCLOS הייתה תגובה לאי יציבות חסרת תקדים ולקונפליקט על שימוש באוקיינוס. החופש המסורתי הבלתי מוגבל של הים כבר לא עבד מכיוון שהשימושים המודרניים באוקיינוס ​​היו סותרים זה את זה. כתוצאה מכך, UNCLOS ביקשה לנהל את האוקיינוס ​​כ"מורשת האנושות" על מנת למנוע את ההתכתשויות הלא יעילות על שטחי דיג שהפכו נפוצים ולעודד חלוקה הוגנת של משאבי האוקיינוס.

במהלך המאה העשרים, המודרניזציה של תעשיית הדיג התכנסה עם התפתחויות בהפקת מינרלים כדי ליצור עימותים על השימוש באוקיינוס. דייגי סלמון באלסקה התלוננו שכלי שיט זרות לוכדים יותר דגים ממה שהמניות של אלסקה יכלו לתמוך בו, ואמריקה צריכה להבטיח גישה בלעדית לשמורות הנפט שלנו מהחוף. קבוצות אלה רצו לחסום את האוקיינוס. בינתיים, דייגי הטונה של סן דייגו השמידו את המניות של דרום קליפורניה ודגו מול חופי מרכז אמריקה. הם רצו חופש בלתי מוגבל של הים. שלל קבוצות האינטרס האחרות נפלו בדרך כלל לאחת משתי הקטגוריות, אך לכל אחת מהן הדאגות הספציפיות שלה.

בניסיון לפייס את האינטרסים הסותרים הללו, הנשיא טרומן פרסם שני כרוזים ב-1945. הראשון טען לזכויות בלעדיות על כל המינרלים מאתיים מייל ימי (NM) מול חופינו, ופתר את בעיית הנפט. השני טען לזכויות בלעדיות על כל מניות הדגים שלא יכלו לתמוך בלחץ דיג נוסף באותו אזור רציף. הגדרה זו נועדה להדיר ציים זרים מהמימים שלנו תוך שמירה על הגישה למים זרים על ידי הסמכה רק למדענים אמריקאים להחליט אילו מניות יכולות או לא יכולות לתמוך בקציר זר.

התקופה שלאחר הכרוזים הללו הייתה כאוטית. טרומן יצר תקדים מסוכן על ידי טענה חד-צדדית של "סמכות שיפוט ושליטה" על משאבים בינלאומיים בעבר. עשרות מדינות אחרות הלכו בעקבותיה והתרחשה אלימות על הגישה לשטחי דיג. כאשר ספינה אמריקאית הפרה את תביעת החוף החדשה של אקוודור, "אנשי הצוות שלה... הוכו בקתות רובים ומאוחר יותר הוכנסו לכלא כאשר 30 עד 40 אקוודורים הסתערו על הספינה והחרימו את כלי השיט". התכתשויות דומות היו נפוצות ברחבי העולם. כל תביעה חד-צדדית לשטח האוקיינוס ​​הייתה טובה רק כמו שחיל הים תמך בה. העולם היה זקוק לדרך לחלוקה הוגנת ולנהל את משאבי האוקיינוסים לפני שההתכתשות על דגים תהפוך למלחמות על נפט. הניסיונות הבינלאומיים לייצב את הפקרות זו הגיעו לשיאם בשנת 1974 כאשר ועידת האו"ם השלישית לחוק הים התכנסה בקראקס, ונצואלה.

הנושא המכריע ביותר בכנס התברר ככריית גושים מינרלים בקרקעית הים. ב-1960 החלו חברות לשער שהן יכולות להפיק מינרלים מקרקעית הים ברווחיות. כדי לעשות זאת, הם היו זקוקים לזכויות בלעדיות על שטחים גדולים של מים בינלאומיים מחוץ להכרזות המקוריות של טרומן. הסכסוך על זכויות הכרייה הללו העמיד את קומץ המדינות המתועשות המסוגלות לחלץ את הגושים מול רוב המדינות שלא יכלו. המתווכים היחידים היו אומות שעדיין לא יכלו לכרות את הגושים אבל יוכלו לעשות זאת בעתיד הקרוב. שניים מתווכים אלה, קנדה ואוסטרליה הציעו מסגרת גסה לפשרה. בשנת 1976, הנרי קיסינג'ר הגיע לוועידה וקבע את הפרטים הספציפיים.

הפשרה נבנתה על מערכת מקבילה. חברה שתכננה לכרות את קרקעית הים הייתה צריכה להציע שני אתרי מכרה פוטנציאליים. מועצת נציגים, הנקראת ה רשות קרקעית הים הבינלאומית (ISA), תצביע לקבל או לדחות את שני האתרים כעסקת חבילה. אם הרשות תאשר את האתרים, החברה יכולה להתחיל בכריית אתר אחד באופן מיידי, והאתר השני יוקצה למדינות מתפתחות כדי בסופו של דבר לכרות. לכן, כדי שמדינות מתפתחות ייהנו, הן אינן יכולות לחסום את תהליך האישור. כדי שחברות תעשייתיות ייהנו, הן חייבות לחלוק את משאבי האוקיינוס. המבנה הסימביוטי של מערכת היחסים הזו הבטיח לכל צד של השולחן מוטיבציה לנהל משא ומתן. בדיוק כשהפרטים האחרונים הגיעו למקומם, רייגן עלה לנשיאות ושיבש את המשא ומתן הפרגמטי על ידי הכנסת אידיאולוגיה לדיון.

כשרונלד רייגן השתלט על המשא ומתן ב-1981, הוא החליט שהוא רוצה "הפסקה נקייה מהעבר". במילים אחרות, 'הפסקה נקייה' עם העבודה הקשה שעשו השמרנים הפרגמטיים כמו הנרי קיסינג'ר. מתוך מחשבה על מטרה זו, פרסמה המשלחת של רייגן סדרה של דרישות משא ומתן שדחו את השיטה המקבילה. עמדה חדשה זו הייתה כה בלתי צפויה, עד ששגריר אחד ממדינה אירופית משגשגת שאל, "איך שאר העולם יכול לסמוך על ארצות הברית? מדוע עלינו לעשות פשרות אם ארה"ב תשנה את דעתה בסופו של דבר?" סנטימנטים דומים חלחלו בוועידה. בכך שסירבה להתפשר ברצינות, משלחת ה-UNCLOS של רייגן איבדה את השפעתה במשא ומתן. כשהבינו זאת, הם נסוגו, אבל זה היה מעט מדי ומאוחר מדי. חוסר העקביות שלהם כבר פגם באמינותם. מנהיג הוועידה, אלווארו דה סוטו מפרו, קרא לסיים את המשא ומתן כדי למנוע מהם להתפרק עוד יותר.

אידיאולוגיה עצרה את הפשרות הסופיות. רייגן מינה למשלחת שלו כמה מבקרי UNCLOS ידועים, שלא האמינו בקונספט של ויסות האוקיינוס. בהערה סמלית מחוץ לזרוע, רייגן סיכם את עמדתו והעיר: "אנחנו משוטרים ומפטרלים ביבשה ויש כל כך הרבה רגולציה שחשבתי שכשאתה יוצא לים אתה יכול לעשות מה שאתה רוצה. ." האידיאליזם הזה דוחה את הרעיון המרכזי של ניהול הים כ"מורשת המשותפת של האנושות". למרות שהכישלונות של אמצע המאה של דוקטרינת חופש הים המחישו שהתחרות הבלתי מוגבלת היא הבעיה, לא הפתרון.

הפוסט הבא יבחן מקרוב את החלטתו של רייגן שלא לחתום על האמנה ומורשתו בפוליטיקה האמריקאית. אני מקווה להסביר מדוע ארה"ב עדיין לא אישרה את האמנה למרות תמיכתה הרחבה מכל קבוצת אינטרסים הקשורה לאוקיינוס ​​(אילי נפט, דייגים ושוחרי איכות הסביבה כולם תומכים בה).

מתיו קניסטרארו עבד כעוזר מחקר ב-Ocean Foundation באביב 2012. כיום הוא בכיר במכללת Claremont McKenna, שם הוא מתמחה בהיסטוריה וכותב עבודת גמר הצטיינות על הקמת NOAA. העניין של מתיו במדיניות האוקיינוסים נובע מאהבתו לשייט, דיג זבובים במים מלוחים והיסטוריה פוליטית אמריקאית. לאחר סיום הלימודים, הוא מקווה לנצל את הידע והתשוקה שלו כדי לחולל שינוי חיובי באופן שבו אנו משתמשים באוקיינוס.