חלק 2: הרהור במלאת 30 שנה לאמנת האו"ם לחוק הים

מאת: מתיו קניסטרארו

התנגדותו האידיאולוגית של רייגן לאמנה הסתתרה תחת פטינה של פרגמטיות ציבורית. גישה זו העיבה על תנאי הדיון אונקלוס שאחרי הנשיאות שלו הובילה להתנגדות המבוססת על דאגות אידיאולוגיות ולא על האינטרסים של התעשיות הימיות שלנו. אופוזיציה זו זכתה להצלחה משום שעמדותיהן הדהדו היטב עם כמה סנאטורים מרכזיים. עם זאת, בטווח הארוך דאגות פרגמטיות יעקפו את האידאולוגיות והמתנגדים הללו יאבדו את הרלוונטיות שלהם.

עמדותיו הציבוריות של רייגן בנושא UNCLOS לא תאמו את דעותיו הפרטיות על האמנה. בפומבי, הוא זיהה שישה תיקונים ספציפיים שיהפכו את האמנה למקובלת, ויעגנו את הפרגמטיות שלו. באופן פרטי, הוא כתב שהוא "לא יחתום על האמנה, אפילו בלי סעיף הכרייה בקרקעית הים". יתרה מכך, הוא מינה את מתנגדי האמנה הקולניים, שכולם החזיקו בהסתייגויות אידיאולוגיות, לנציגיו למשא ומתן. על אף פרגמטיזם ציבורי, כתביו הפרטיים ומינויי הנציגים של רייגן מאשרים את ההסתייגויות האידיאולוגיות העמוקות שלו.

פעולותיו של רייגן עזרו לאחד קונצנזוס אנטי-UNCLOS בר קיימא בקרב הוגים שמרניים המעוגנים באידיאליזם אך מצועפים בפרגמטיות. בשנת 1994, משא ומתן מחודש על UNCLOS הניב אמנה מתוקנת שהתייחסה לרוב החששות המוצהרים של רייגן בנוגע לקטע הכרייה בקרקעית הים. עם זאת, עשר שנים לאחר המשא ומתן המחודש, ג'ין קירקפטריק, שגריר רייגן באו"ם, התייחס לאמנה המתוקנת, "התפיסה שהאוקיינוסים או החלל הם 'המורשת המשותפת של האנושות' הייתה – והיא – סטייה דרמטית מהתפיסות המערביות המסורתיות של רכוש פרטי." הצהרה זו מחזקת את התנגדותה האידיאולוגית ליסוד האמנה, בהתאם להרשעותיו הפרטיות של רייגן.

הים מעולם לא היה "רכוש". קירקפטריק, כמו מתנגדים שמרניים רבים של האמנה, מכניסה את האוקיינוס ​​לאידיאולוגיה שלה, במקום לטפח עמדה המושתתת על המציאות של השימוש באוקיינוס. רוב הטיעונים נגד האמנה פועלים באותו דפוס. חוקר אחד מקרן המורשת סיכם התנגדות ריאליסטית שמרנית, וכתב "הצי האמריקני 'נועל' את זכויותיו וחירויותיו... על ידי יכולתו להטביע כל ספינה שתנסה לשלול את הזכויות הללו", ולא על ידי אשרור UNCLOS. למרות שזה עשוי להיות נכון עבור הצי, כפי שראינו באקוודור, ספינות הדיג והמסחר שלנו לא יכולות לכולן להיות ליווי צבאי ואשרור UNCLOS יעזור להבטיח את ביטחונן.

מבודדים טוענים ש-UNCLOS יהפוך לא ידידותי לארה"ב כמו האו"ם לארה"ב עצמה. אבל האוקיינוס ​​הוא משאב עולמי, ונדרש שיתוף פעולה בינלאומי כדי לנהל אותו. ההצהרות החד-צדדיות על הריבונות שבאו בעקבות הכרזותיו של טרומן הובילו לחוסר יציבות ולקונפליקט ברחבי העולם. פירוק UNCLOS, כפי שמציעים הבידודים הללו, יפתח עידן חדש של חוסר היציבות המזכיר את התקופה שלאחר ההכרזות של טרומן. חוסר היציבות הזה הוליד אי ודאות וסיכון, והפריע להשקעה.

שמרנים בשוק החופשי טוענים שהשיטה המקבילה פוגעת בתחרות. הם צודקים, אך תחרות בלתי מוגבלת על משאבי האוקיינוסים אינה גישה יעילה. על ידי קירוב מנהיגים מרחבי העולם לניהול מינרלים תת-מימיים, נוכל לנסות להבטיח שחברות לא יוכלו לגרד רווחים מקרקעית הים, תוך התעלמות מרווחתם של הדורות הנוכחיים והעתידים. חשוב מכך, הרשות מספקת את היציבות הדרושה להשקעה של קרוב למיליארד דולר הנדרשת כדי להתחיל בכרייה. בקיצור, מתנגדי UNCLOS מיישמים אידיאולוגיות פוליטיות יבשתיות על משאב שמעבר לטווח השיח הזה. בכך הם גם מתעלמים מהצרכים של התעשיות הימיות שלנו, שכולן תומכות באשרור. מתוך עמדה המהדהדת את הסנאטורים הרפובליקנים השמרנים, הם הביאו מספיק התנגדות כדי למנוע את האשרור.

הלקח המרכזי שיש לקחת מהמאבק הזה הוא שככל שהאוקיינוס ​​והאופן בו אנו משתמשים בו משתנים, עלינו לפתח את הממשל, הטכנולוגיה והאידיאולוגיות שלנו כדי לעמוד באתגרים שהשינויים הללו מציבים. במשך מאות שנים, דוקטרינת חופש הימים הייתה הגיונית, אך ככל שהשימושים באוקיינוס ​​השתנו, היא איבדה את הרלוונטיות שלה. עד שטרומן פרסם את הכרוזים שלו מ-1945, העולם היה זקוק לגישה חדשה לממשל האוקיינוס. UNCLOS אינו פתרון מושלם לבעיית הממשל, אבל גם לא שום דבר אחר שהוצע. אם נאשר את האמנה, נוכל לנהל משא ומתן על תיקונים חדשים ולהמשיך לשפר את UNCLOS. על ידי הישארות מחוץ לאמנה, נוכל רק לראות איך שאר העולם מנהל משא ומתן על עתיד הממשל באוקיינוס. על ידי חסימת התקדמות, אנו מאבדים את הסיכוי שלנו לעצב אותה.

כיום, תרכובות לשינויי אקלים משתנות בשימוש באוקיינוס, מה שמבטיח שהאוקיינוס ​​והאופן שבו אנו משתמשים בו משתנים מהר יותר מאי פעם. במקרה של UNCLOS, המתנגדים הצליחו מכיוון שהעמדה האידיאולוגית שלהם מהדהדת היטב את הפוליטיקאים, אבל השפעתם נעצרת בסנאט. הצלחתם בטווח הקצר תפרה את זרעי הפטירה הבולטת, שכן התקדמות הטכנולוגיה תאלץ אותנו לאשרר את האמנה ברגע שהתמיכה בתעשייה תהפוך לבלתי עבירה. למתנגדים אלה תהיה רלוונטיות מועטה בדיונים לאחר המעבר הזה; בדיוק כפי שהמשלחת של רייגן איבדה את תמיכתה במשא ומתן לאחר התנדנדות. עם זאת, למי שמאמץ את המציאות הפוליטית, הכלכלית והסביבתית של השימוש באוקיינוס ​​יהיה יתרון גדול בעיצוב עתידו.

כשחושבים על שלושים השנים שחלפו מאז UNCLOS, הכישלון שלנו לאשרר את האמנה מתנשא. כישלון זה היה תוצאה של חוסר יכולת למסגר נכון את הדיון במונחים פרגמטיים. במקום זאת, מצפנים אידיאולוגיים שהתעלמו מהמציאות הכלכלית והסביבתית של השימוש באוקיינוס ​​הובילו אותנו למבוי סתום. במקרה של UNCLOS, התומכים נמנעו מחששות פוליטיים ולא הצליחו להשיג אשרור כתוצאה מכך. בהתקדם, עלינו לזכור שמדיניות אוקיינוס ​​תקינה תיבנה על ידי התחשבות במציאות הפוליטית, הכלכלית והסביבתית.

מתיו קניסטרארו עבד כעוזר מחקר ב-Ocean Foundation באביב 2012. כיום הוא בכיר במכללת Claremont McKenna, שם הוא מתמחה בהיסטוריה וכותב עבודת גמר הצטיינות על הקמת NOAA. העניין של מתיו במדיניות האוקיינוסים נובע מאהבתו לשייט, דיג זבובים במים מלוחים והיסטוריה פוליטית אמריקאית. לאחר סיום הלימודים, הוא מקווה לנצל את הידע והתשוקה שלו כדי לחולל שינוי חיובי באופן שבו אנו משתמשים באוקיינוס.