Membuat Lemonade

Pengarang: Mark J. Spalding, JD
Nama Penerbitan: Forum Alam Sekitar. Januari 2011: Jilid 28, Nombor 1.
Tarikh Terbit: Isnin, 31 Januari 2011

Mac lalu, Presiden Obama berdiri di hangar di pangkalan Tentera Udara Andrews dan mengumumkan strategi pelbagai serampangnya untuk mencapai kebebasan tenaga dan ekonomi yang kurang bergantung kepada bahan api fosil. “Kami akan menggunakan teknologi baharu yang mengurangkan kesan penerokaan minyak,” katanya. “Kami akan melindungi kawasan yang penting untuk pelancongan, alam sekitar dan keselamatan negara kita. Dan kita tidak akan dibimbing oleh ideologi politik, tetapi oleh bukti saintifik." Obama menegaskan bahawa pembangunan deposit minyak di lautan Atlantik dan Artik dan di Teluk Mexico boleh dicapai tanpa memusnahkan habitat marin yang penting.

Kepada mereka yang bekerja untuk mempertahankan hidupan laut dan komuniti pantai, cadangan itu gagal untuk mengakui bahawa aliran air, pergerakan spesies, dan aktiviti yang kelihatan terlalu jauh untuk menyebabkan bahaya, boleh dan akan. Selanjutnya, pengumuman itu gagal untuk mengakui kelemahan dalam sistem tadbir urus lautan AS - kelemahan yang sejak itu menjadi jelas selepas letupan Deepwater Horizon beberapa minggu selepas panggilan Obama untuk bersenjata.

Sistem pengurusan marin kita tidak rosak kerana ia berpecah-belah, dibina sedikit demi sedikit di seluruh jabatan persekutuan. Pada masa ini, gabungan lebih 140 undang-undang dan 20 agensi mengawal aktiviti lautan. Setiap agensi mempunyai matlamat, mandat dan kepentingan sendiri. Tiada rangka kerja logik, tiada struktur membuat keputusan bersepadu, tiada visi bersama tentang hubungan kita dengan lautan hari ini dan masa depan.

Sudah tiba masanya kerajaan kita menganggap kemusnahan lautan kita sebagai serangan terhadap kesihatan dan kesejahteraan rakyat Amerika dan keselamatan negara kita, dan mewujudkan rangka kerja tadbir urus dan pengawasan yang benar-benar mengutamakan kesihatan lautan dan kesejahteraan jangka panjang sumber pantai dan marin kita. Sudah tentu, perangkap tafsiran dan pelaksanaan prinsip yang tinggi itu adalah legion. Mungkin sudah tiba masanya untuk mewujudkan strategi pertahanan lautan negara dan membersihkan kucar-kacir birokrasi yang menyaingi kucar-kacir di pantai kita.

Sejak 2003, Suruhanjaya Laut Pew sektor swasta, Suruhanjaya Lautan AS kerajaan dan pasukan petugas antara agensi telah menyatakan "bagaimana dan mengapa" untuk tadbir urus bersepadu yang lebih mantap. Untuk semua perbezaan potensi mereka, terdapat pertindihan yang ketara antara usaha ini. Secara ringkas, suruhanjaya mencadangkan untuk menaik taraf perlindungan ekologi; untuk melaksanakan tadbir urus yang baik yang inklusif, telus, bertanggungjawab, cekap dan berkesan; untuk menggunakan pengurusan sumber yang menghormati hak dan tanggungjawab pihak berkepentingan, yang mengambil kira pasaran dan kesan pertumbuhan; untuk mengiktiraf warisan bersama kemanusiaan dan nilai ruang lautan; dan menyeru kerjasama damai negara-negara untuk melindungi alam sekitar marin. Sekarang kita mungkin mendapat rangka kerja logik dan keputusan bersepadu yang membuat dasar lautan kita perlukan, tetapi penekanan presiden dalam perintah eksekutif yang mengikuti usaha ini pada Julai lalu adalah pada perancangan spatial marin prasyarat, atau MSP. Konsep pengezonan lautan ini kedengaran seperti idea yang baik tetapi tidak dapat dielakkan apabila diperiksa dengan lebih teliti, membolehkan penggubal dasar mengelakkan keputusan sukar yang diperlukan untuk menyelamatkan ekosistem marin.

Bencana Deepwater Horizon sepatutnya menjadi titik permulaan yang memaksa kita untuk mengakui bahaya yang jelas dan sekarang yang ditimbulkan oleh pengurusan yang tidak mencukupi dan eksploitasi tanpa kawalan ke atas lautan kita. Tetapi apa yang berlaku adalah sama seperti lombong West Virginia runtuh dan pelanggaran benteng di New Orleans: Kegagalan untuk melaksanakan dan menguatkuasakan keperluan penyelenggaraan dan keselamatan di bawah statut sedia ada. Malangnya, kegagalan ini tidak akan hilang hanya kerana kami mempunyai beberapa cadangan perkataan yang baik dan perintah presiden yang memerlukan perancangan bersepadu.

Perintah eksekutif Presiden Obama, yang mengenal pasti MSP sebagai cara untuk mencapai objektif tadbir urusnya, adalah berdasarkan saranan dua parti pasukan petugas antara agensi. Tetapi perancangan spatial marin hanyalah alat yang menghasilkan peta yang bagus tentang cara kita menggunakan lautan. Ia bukan strategi tadbir urus. Ia sendiri tidak mewujudkan sistem yang mengutamakan keperluan spesies, termasuk laluan migrasi yang selamat, bekalan makanan, habitat semaian, atau penyesuaian kepada perubahan paras laut atau suhu atau kimia. Ia tidak menghasilkan dasar lautan bersatu atau menyelesaikan keutamaan agensi yang bercanggah dan percanggahan berkanun yang meningkatkan potensi bencana. Apa yang kita perlukan ialah majlis lautan negara untuk memaksa agensi bekerjasama untuk melindungi ekosistem marin, berorientasikan kepada pemuliharaan dan menggunakan rangka kerja berkanun bersepadu untuk melaksanakan dasar tersebut.

Visi Tadbir Urus yang Kami Dapat

Perancangan spatial marin ialah satu istilah seni untuk memetakan kegunaan sedia ada bagi kawasan lautan yang ditetapkan (cth, perairan negeri Massachusetts), dengan tumpuan ke arah menggunakan peta untuk membuat keputusan termaklum dan diselaraskan tentang cara menggunakan dan memperuntukkan sumber marin. Latihan MSP menghimpunkan pengguna lautan, termasuk mereka dari industri pelancongan, perlombongan, pengangkutan, telekomunikasi, perikanan dan tenaga, semua peringkat kerajaan, dan kumpulan pemuliharaan dan rekreasi. Ramai yang melihat proses pemetaan dan peruntukan ini sebagai penyelesaian untuk mengurus interaksi manusia-lautan, dan khususnya, sebagai satu cara untuk mengurangkan konflik dalam kalangan pengguna kerana MSP membenarkan kompromi dibuat antara objektif ekologi, sosial, ekonomi dan tadbir urus. Sebagai contoh, matlamat Akta Lautan Massachusetts (2008) adalah untuk melaksanakan pengurusan sumber komprehensif yang menyokong ekosistem yang sihat dan daya hidup ekonomi, sambil mengimbangi penggunaan tradisional dan mempertimbangkan penggunaan masa hadapan. Negeri merancang untuk mencapainya dengan menentukan di mana penggunaan khusus akan dibenarkan dan yang serasi. California, Washington, Oregon, dan Rhode Island mempunyai undang-undang yang serupa.

Perintah eksekutif Presiden Obama menetapkan dasar kebangsaan untuk memastikan perlindungan, penyelenggaraan, dan pemulihan kesihatan ekosistem dan sumber lautan, pantai dan Great Lakes; meningkatkan kemampanan ekonomi lautan dan pantai; pelihara warisan maritim kita; menyokong penggunaan dan akses yang mampan; menyediakan pengurusan adaptif untuk meningkatkan pemahaman dan kapasiti kami untuk bertindak balas terhadap perubahan iklim dan pengasidan lautan; dan menyelaras dengan keselamatan negara dan kepentingan dasar luar negara kita. Presiden mengarahkan penyelarasan aktiviti berkaitan lautan di bawah majlis lautan kebangsaan yang baharu. Seperti semua latihan perancangan, perangkap bukan terletak pada mengenal pasti apa yang berlaku sekarang, tetapi melaksanakan keutamaan baharu dan menguatkuasakannya. MSP sahaja tidak mencukupi untuk mencapai "perlindungan, penyelenggaraan, dan pemulihan" sumber pantai dan marin kita, seperti yang diarahkan oleh perintah eksekutif.

Perasaan adalah bahawa kita mungkin mendapat lebih banyak semak dan imbang di kalangan agensi jika kita mempunyai rancangan wilayah yang benar-benar komprehensif. Dan bunyinya bagus, secara teori. Kami sudah mempunyai pelbagai penetapan berasaskan tempat dan kawasan marin terhad aktiviti (cth, untuk pemuliharaan atau pertahanan). Tetapi alat visualisasi kami tidak sesuai dengan kerumitan ruang berbilang dimensi dengan penggunaan yang berinteraksi dan bertindih (sesetengahnya mungkin bercanggah) yang berubah dengan kitaran bermusim dan biologi. Sukar juga untuk menjana peta yang akan meramalkan dengan tepat bagaimana penggunaan dan keperluan mesti menyesuaikan diri sebagai tindak balas kepada kesan perubahan iklim.

Kita boleh berharap bahawa rancangan dan peta yang datang daripada MSP boleh diubah suai dari semasa ke semasa semasa kita belajar, dan apabila penggunaan lestari baharu timbul, atau apabila organisma mengubah tingkah laku sebagai tindak balas kepada suhu atau kimia. Namun, kita tahu bahawa nelayan komersial, pemancing, pengusaha akuakultur, pengirim dan pengguna lain sering bertegas sebaik sahaja proses pemetaan awal selesai. Sebagai contoh, apabila komuniti pemuliharaan mencadangkan menukar laluan dan kelajuan perkapalan untuk melindungi Paus Kanan Atlantik Utara, terdapat tentangan yang ketara dan berpanjangan.

Melukis kotak dan garisan pada peta menghasilkan peruntukan yang serupa dengan pemilikan. Kami boleh berharap bahawa rasa pemilikan dapat memupuk pengawasan, tetapi ini tidak mungkin berlaku di lautan biasa di mana semua ruang adalah cair dan tiga dimensi. Sebaliknya, kita boleh menjangkakan rasa pemilikan ini akan mengakibatkan tangisan mengambil alih apabila penggunaan yang digemari sesiapa perlu dilindungi untuk menampung penggunaan baharu atau tidak dijangka. Dalam kes menempatkan ladang angin di luar pantai Rhode Island, proses MSP gagal dan lokasi itu ditubuhkan dengan pukulan pena gabenor.
Perancangan spatial marin kelihatan sama seperti setiap usaha membina konsensus, di mana semua orang datang ke dalam bilik dengan berseri-seri kerana "kita semua berada di meja." Pada hakikatnya, semua orang di dalam bilik berada di sana untuk mengetahui berapa banyak keutamaan mereka akan kos mereka. Dan terlalu kerap, ikan, ikan paus, dan sumber lain tidak diwakili sepenuhnya, dan menjadi mangsa kompromi yang mengurangkan konflik di kalangan pengguna manusia.

Menggunakan alat MSP

Dalam dunia yang ideal, tadbir urus lautan akan bermula dengan memahami keseluruhan ekosistem dan menyepadukan pelbagai kegunaan dan keperluan kita. Pengurusan berasaskan ekosistem, di mana semua komponen habitat yang menyokong hidupan marin dilindungi, termaktub dalam undang-undang pengurusan perikanan. Sekarang kita mempunyai perintah eksekutif MSP, kita perlu bergerak ke arah pemikiran keseluruhan sistem tentang lautan. Jika hasilnya adalah untuk melindungi beberapa tempat penting, MSP "boleh menghapuskan pemecahan, ketidakpadanan ruang dan temporal yang disebabkan oleh pengurusan sektor yang 'tergelincir', di mana agensi yang mengawal selia sektor berbeza di tempat yang sama sebahagian besarnya mengabaikan keperluan sektor lain," menurut Elliott Norse.

Sekali lagi, terdapat model yang bagus untuk dilukis. Antaranya ialah UNESCO dan The Nature Conservancy, organisasi yang terkenal dengan pergantungan mereka pada perancangan sebagai alat pemuliharaan. Cadangan proses perancangan spatial marin UNESCO menganggap bahawa jika matlamat kami adalah untuk melakukan pengurusan berasaskan ekosistem bersepadu dengan baik, kami memerlukan MSP. Ia menyediakan gambaran keseluruhan MSP, dengan kajian semula cabaran yang dihadapi konsep, dan keperluan untuk standard yang tinggi untuk pelaksanaan. Ia juga menghubungkan MSP dan pengurusan zon pantai. Dalam mengkaji evolusi MSP di seluruh dunia, ia menyatakan kepentingan pelaksanaan, penyertaan pihak berkepentingan, dan pemantauan dan penilaian jangka panjang. Ia membayangkan pemisahan daripada proses politik untuk menentukan matlamat pembangunan mampan (ekologi, ekonomi dan sosial) melalui proses pihak berkepentingan awam. Ia menetapkan panduan untuk membawa pengurusan marin selaras dengan pengurusan guna tanah.

Model TNC adalah "bagaimana" yang lebih pragmatik untuk pengurus yang menjalankan MSP. Ia berusaha untuk menterjemahkan kepakaran pengurusan guna tanahnya kepada persekitaran marin sebagai proses awam menganalisis kawasan lautan untuk mencapai objektif ekologi, ekonomi dan sosial. Ideanya adalah untuk mencipta templat yang akan memupuk kerjasama di kalangan pihak berkepentingan, termasuk mereka yang berkonflik, bergantung pada "data sains terbaik yang tersedia." Dokumen cara TNC menyediakan nasihat perancangan untuk pelbagai objektif, sokongan keputusan interaktif, sempadan geografi, skala dan resolusi serta pengumpulan dan pengurusan data.

Walau bagaimanapun, UNESCO mahupun TNC tidak benar-benar menangani persoalan yang ditimbulkan oleh MSP. Untuk mendapatkan yang terbaik daripada MSP, kita mesti mempunyai matlamat yang jelas dan menarik. Ini termasuk memelihara harta bersama untuk generasi akan datang; mempamerkan proses semula jadi; bersedia untuk keperluan spesies apabila persekitaran mereka berubah akibat pemanasan global; menunjukkan kegunaan manusia untuk melibatkan pihak berkepentingan dalam proses yang telus untuk bekerja sebagai penjaga laut; mengenal pasti kesan kumulatif daripada pelbagai kegunaan; dan mendapatkan sumber kewangan untuk melaksanakan rancangan. Seperti semua usaha sedemikian, hanya kerana anda mempunyai undang-undang tidak bermakna anda tidak memerlukan anggota polis. Tidak dapat dielakkan, konflik akan timbul dari semasa ke semasa.

Pemikiran peluru perak

Untuk menerima MSP sebagai lebih daripada alat visualisasi yang berguna adalah dengan menerima plasebo bagi pihak kesihatan ekosistem lautan — menggantikan tindakan sebenar, ditentukan dan tertumpu dalam mempertahankan sumber yang tidak boleh bercakap untuk diri mereka sendiri. Tergesa-gesa untuk melebih-lebihkan potensi MSP mewakili jenis pemikiran peluru perak yang boleh membawa kepada penurunan yang lebih besar dalam kesihatan lautan. Risiko yang kita hadapi ialah ia adalah pelaburan mahal yang membawa hasil hanya jika kita bersedia untuk melabur dengan lebih ketara dalam tindakan sebenar.

Perancangan spatial marin tidak akan menghalang bencana Deepwater Horizon, dan juga tidak akan melindungi dan memulihkan sumber biologi Teluk Mexico yang kaya pada masa hadapan. Setiausaha Tentera Laut Ray Mabus telah ditugaskan untuk menyelaraskan pemulihan dan pemulihan teluk. Dalam editorial tetamu baru-baru ini di New Orleans Times Picayune, dia menulis: "Apa yang jelas ialah penduduk Pantai Teluk telah melihat lebih banyak rancangan daripada yang mereka fikirkan - terutamanya sejak Katrina dan Rita. Kita tidak perlu mencipta semula roda atau memulakan proses perancangan dari awal. Sebaliknya, bersama-sama, kita mesti mewujudkan rangka kerja yang akan memastikan pemulihan teluk berdasarkan peperiksaan dan pengalaman bertahun-tahun.” Perancangan bukanlah permulaan; ia adalah langkah sebelum permulaan. Kita mesti memastikan bahawa pelaksanaan perintah eksekutif presiden menggunakan MSP untuk menubuhkan dan mengenal pasti peranan agensi dan arahan berkanun, dan cara untuk menyepadukan program, mengurangkan percanggahan, dan menginstitusikan strategi pertahanan laut negara yang mantap.

Dengan sendirinya, MSP tidak akan menyelamatkan seekor ikan, ikan paus atau ikan lumba-lumba. Cabarannya terletak pada keutamaan yang wujud dalam proses itu: Kemampanan sebenar mesti menjadi lensa yang melaluinya semua aktiviti lain dilihat, bukan hanya suara sunyi di meja yang sesak di mana pengguna manusia sudah berebut ruang.

Maju kehadapan

Sehari selepas pilihan raya 2010, ahli ranking Jawatankuasa Sumber Asli Rumah Doc Hastings dari Washington mengeluarkan kenyataan akhbar untuk menggariskan keutamaan luas untuk majoriti Republikan yang akan datang. “Matlamat kami adalah untuk mempertanggungjawabkan pentadbiran dan mendapatkan jawapan yang sangat diperlukan dalam pelbagai isu termasuk . . . merancang untuk mengunci sebahagian besar lautan kita melalui proses pengezonan yang tidak rasional." Seperti yang ditulis oleh David Helvarg dari Blue Frontier dalam Grist, "Dalam Kongres ke-112, harapkan untuk melihat Majlis Lautan Presiden Obama yang baru ditubuhkan diserang sebagai satu lagi birokrasi kerajaan yang membazir." Di samping berada dalam pandangan daripada pengerusi jawatankuasa yang akan datang, kita harus realistik tentang pembiayaan untuk perlindungan laut yang dipertingkatkan dalam Kongres baharu. Seseorang tidak perlu melakukan apa-apa matematik untuk mengetahui bahawa program baharu tidak mungkin dibiayai melalui peruntukan baharu.

Oleh itu, untuk mempunyai sebarang peluang, kita mesti menyatakan dengan jelas bagaimana MSP dan tadbir urus lautan yang lebih baik berkaitan dengan lebih banyak pekerjaan, dan untuk memulihkan ekonomi. Kami juga perlu menjelaskan cara melaksanakan tadbir urus lautan yang lebih baik boleh mengurangkan defisit belanjawan kami. Ini mungkin boleh dilakukan dengan menyatukan agensi yang bertanggungjawab dan merasionalkan sebarang pemberhentian. Malangnya, nampaknya tidak mungkin wakil rakyat yang baru dipilih, yang mencari had ke atas aktiviti kerajaan, akan melihat sebarang manfaat dalam tadbir urus lautan yang lebih baik.

Kita boleh melihat contoh negara lain untuk panduan yang berpotensi. Di United Kingdom, usaha Crown Estate untuk melengkapkan MSP komprehensif di seluruh Kepulauan British, disepadukan dengan dasar tenaga boleh diperbaharui UK, telah mengenal pasti tapak tertentu sambil melindungi peluang memancing dan rekreasi sedia ada. Ini seterusnya telah mewujudkan beribu-ribu pekerjaan di bandar pelabuhan kecil di Wales, Ireland dan Scotland. Apabila Konservatif mengambil alih kuasa daripada Parti Buruh tahun ini, keperluan untuk terus memajukan usaha MSP dan promosi tenaga boleh diperbaharui tidak berkurangan dalam keutamaan.

Mencapai tadbir urus bersepadu sumber lautan kita memerlukan pertimbangan terhadap semua kerumitan haiwan, tumbuhan dan sumber lain di dan di bawah dasar laut, dalam lajur air, antara mukanya dengan kawasan pantai dan ruang udara di atas. Jika kita ingin memanfaatkan MSP sebagai alat, terdapat soalan yang mesti kita jawab dalam proses tersebut.

Pertama sekali, kita mesti bersedia untuk mempertahankan sumber lautan yang bergantung kepada banyak kesejahteraan ekonomi dan sosial kita. Bagaimanakah "perancangan bernas" boleh meminimumkan konflik antara manatee dan bot; zon mati dan kehidupan ikan; penangkapan ikan berlebihan dan biojisim marin; bunga alga dan katil tiram; landasan kapal dan terumbu karang; sonar jarak jauh dan paus pantai yang melarikan diri; atau serpihan minyak dan burung pelikan?

Kita mesti mengenal pasti mekanisme politik dan kewangan yang akan digunakan untuk memastikan peta MSP kekal terkini, apabila data baharu tersedia atau keadaan berubah. Kita mesti terus berusaha untuk memastikan bahawa kita memastikan kerajaan, NGO dan pemberi dana memberi tumpuan kepada pelaksanaan dan penguatkuasaan undang-undang dan peraturan yang kita sedia ada pada buku serta pada sebarang peruntukan atau pelan pengezonan yang muncul daripada proses MSP, untuk memastikan bahawa ia lebih teguh daripada pengezonan daratan.

Sekiranya kegunaan yang dipetakan perlu dialihkan atau diagihkan semula, kita mesti bersedia untuk mempertahankan diri daripada tuduhan mengambil. Begitu juga, struktur undang-undang mesti merangka garis panduan insurans, rantaian jagaan dan pembayaran balik kerosakan dalam MSP yang menyelesaikan isu sumber yang musnah namun tidak melibatkan wang pembayar cukai untuk pembayaran balik. Di samping itu, proses MSP mesti membantu mengenal pasti cara untuk mengimbangi pengurusan risiko dan perlindungan ekologi untuk aktiviti yang mempunyai kebarangkalian terhingga kemalangan alam sekitar berkaitan industri, terutamanya apabila kebarangkalian kemalangan itu sangat kecil, tetapi skop dan skala bahaya adalah besar, seperti dalam kes kesan Deepwater Horizon ke atas beribu-ribu pekerjaan, 50,000 batu persegi lautan dan pantai, berjuta-juta kaki padu air laut, beratus-ratus spesies, dan 30 tahun lebih, apatah lagi kehilangan sumber tenaga.

Dalam rangka menangani isu-isu ini terdapat potensi untuk menggunakan MSP sepenuhnya sebagai alat. Ia boleh membantu melindungi pekerjaan sedia ada dan menyokong penciptaan pekerjaan baharu di negeri pantai kita, walaupun ia menggalakkan kesihatan sumber lautan yang bergantung kepada negara kita. Dengan visi, kerjasama dan pengiktirafan terhadap hadnya, kami boleh menggunakan alat ini untuk mencapai apa yang kami perlukan: tadbir urus lautan bersepadu merentas agensi, kerajaan dan pihak berkepentingan semua spesies.