Deel 2 - Nadenken over oceaanparken: hoe, waarom, waar

Door: Mark J. Spalding, voorzitter van The Ocean Foundation

HET PAPIERENPARK VERMIJDEN: HOE KUNNEN WE MPA'S HELPEN SLAGEN?

Zoals ik al zei in deel 1 van deze blog over oceaanparken, heb ik in december WildAid's 2012 Global MPA Enforcement Conference bijgewoond. Deze conferentie was de eerste in zijn soort die putte uit een breed scala aan overheidsinstanties, onderwijsinstellingen, non-profitorganisaties, militair personeel, wetenschappers en advocaten van over de hele wereld. Vijfendertig landen waren vertegenwoordigd, en de aanwezigen waren afkomstig van organisaties zo divers als de US Oceans Agency (NOAA) en Sea Shepherd.

Zoals vaak wordt opgemerkt, wordt er te weinig van de oceaan in de wereld beschermd: in feite is slechts ongeveer 1% van de 71% oceaan. Beschermde mariene gebieden breiden zich snel uit over de hele wereld vanwege de toenemende acceptatie van MPA's als instrument voor natuurbehoud en visserijbeheer. En we zijn goed op weg om de wetenschap te begrijpen die ten grondslag ligt aan een goed ontwerp voor biologische productiviteit en de positieve overloopeffecten van netwerken van beschermde gebieden op gebieden buiten de grenzen. De uitbreiding van de bescherming is geweldig. Wat daarna komt, is belangrijker.

We moeten ons nu concentreren op wat er gebeurt als we eenmaal een MPA hebben. Hoe zorgen we ervoor dat MPA's slagen? Hoe zorgen we ervoor dat de MPA's habitat- en ecologische processen beschermen, zelfs als die processen en levensondersteunende systemen niet volledig worden begrepen? Hoe zorgen we ervoor dat er voldoende staatscapaciteit, politieke wil, bewakingstechnologieën en financiële middelen beschikbaar zijn om MPA-beperkingen af ​​te dwingen? Hoe zorgen we voor voldoende monitoring om beheerplannen te herzien?

Het zijn (onder andere) deze vragen die de deelnemers aan de conferentie probeerden te beantwoorden.

Terwijl de visserijsector haar aanzienlijke politieke macht gebruikt om zich te verzetten tegen vangstbeperkingen, de bescherming in MPA's te minimaliseren en subsidies te handhaven, maakt de technologische vooruitgang het gemakkelijker om grote mariene gebieden te monitoren, om vroege opsporing te garanderen, wat de afschrikking vergroot en de naleving verhoogt. Normaal gesproken is de gemeenschap voor het behoud van de oceaan de zwakste speler in de kamer; MPA's verankeren in de wet dat deze zwakkere partij op deze plek wint. We hebben echter nog steeds voldoende middelen nodig voor verbod en vervolging, evenals politieke wil - die beide moeilijk te verkrijgen zijn.

In kleinere ambachtelijke visserijen kunnen ze vaak goedkopere, gemakkelijker te gebruiken technologie toepassen voor monitoring en detectie. Maar dergelijke lokaal beheerde gebieden zijn beperkt in het vermogen van de gemeenschappen om ze toe te passen op buitenlandse vloten. Of het nu bottom-up of top-down begint, je hebt beide nodig. Geen wet of juridische infrastructuur betekent geen echte handhaving, wat betekent falen. Geen buy-in van de gemeenschap betekent dat falen waarschijnlijk is. Vissers in deze gemeenschappen moeten "willen" gehoorzamen, en we hebben ze nodig om daadwerkelijk deel te nemen aan de handhaving om het gedrag van valsspelers en kleinschalige buitenstaanders te beheersen. Dit gaat over 'doe iets', het gaat niet over 'stop met vissen'.

De algemene conclusie van de conferentie is dat het tijd is om het vertrouwen van het publiek te herstellen. Het moet de overheid zijn die haar vertrouwensverplichtingen uitoefent om natuurlijke hulpbronnen te beschermen via MPA's voor huidige en toekomstige generaties. Zonder agressieve handhaving van de wetten in de boeken zijn de MPA's zinloos. Zonder handhaving en naleving zijn alle stimulansen voor brongebruikers om de bronnen te beheren even zwak.

De conferentiestructuur

Dit was de eerste conferentie van dit type en was gedeeltelijk gemotiveerd omdat er nieuwe technologie is voor het toezicht op grote beschermde mariene gebieden. Maar het wordt ook gemotiveerd door hardnekkige economieën. Het is onwaarschijnlijk dat de overgrote meerderheid van de bezoekers opzettelijk schade toebrengt of illegale activiteiten uitvoert. De truc is om de uitdaging aan te gaan van overtreders wiens capaciteit voldoende is om veel schade aan te richten, zelfs als ze een heel klein percentage van de gebruikers of bezoekers vertegenwoordigen. Lokale en regionale voedselzekerheid, evenals lokale toeristendollars staan ​​op het spel - en zijn afhankelijk van handhaving van deze beschermde mariene gebieden. Of ze zich nu dicht bij de kust of op volle zee bevinden, deze legitieme activiteiten in MPA's zijn relatief moeilijk te beschermen - er zijn simpelweg niet genoeg mensen en boten (om nog maar te zwijgen van brandstof) om een ​​grondige dekking te bieden en illegale en schadelijke activiteiten te voorkomen. De MPA-handhavingsconferentie was georganiseerd rond wat de "handhavingsketen" wordt genoemd als het raamwerk voor alles wat nodig is voor succes:

• Niveau 1 is toezicht en verbod
• Niveau 2 is vervolging en sancties
• Niveau 3 is de duurzame financiële rol
• Niveau 4 is systematische training
• Niveau 5 is onderwijs en outreach

Toezicht en verbod

Voor elke MPA moeten we doelstellingen definiëren die meetbaar en aanpasbaar zijn, beschikbare gegevens gebruiken en een monitoringprogramma hebben dat constant meet voor het behalen van die doelstellingen. We weten dat de meeste mensen, goed geïnformeerd, ernaar streven om zich aan de regels te houden. Toch hebben de overtreders het potentieel om grote, zelfs onomkeerbare schade aan te richten - en het is door vroege detectie dat toezicht de eerste stap wordt naar correcte handhaving. Helaas zijn overheden over het algemeen onderbezet en hebben ze te weinig vaartuigen voor zelfs maar 80% verbod, veel minder 100%, zelfs als een potentiële overtreder wordt opgemerkt in een specifieke MPA.

Nieuwe technologieën zoals onbemande vliegtuigen, golf zweefvliegtuigen, enz. kunnen een MPA controleren op overtredingen en ze kunnen dergelijke bewaking bijna constant uitvoeren. Deze technologieën vergroten het potentieel om overtreders op te sporen. Golfglijders kunnen bijvoorbeeld in principe werken met behulp van hernieuwbare golf- en zonne-energie om 24/7, 365 dagen per jaar te bewegen en informatie over te dragen over wat er in een park gebeurt. En tenzij je er vlak naast vaart, zijn ze bijna onzichtbaar bij normale oceaandeining. Dus als u een illegale visser bent en merkt dat er een park is dat wordt gepatrouilleerd door golfzweefvliegtuigen, weet u dat er een zeer grote kans is dat u wordt gezien en gefotografeerd en anderszins wordt gecontroleerd. Het is een beetje zoals het plaatsen van borden die een automobilist waarschuwen dat er een snelheidscamera aanwezig is in een werkgebied langs de snelweg. En net als snelheidscamera's kosten golfzweefvliegtuigen veel minder om te bedienen dan onze traditionele alternatieven die gebruik maken van kustwacht- of militaire schepen en spotvliegtuigen. En misschien net zo belangrijk: de technologie kan worden ingezet in gebieden waar zich een concentratie van illegale activiteiten kan voordoen, of waar beperkte personele middelen niet effectief kunnen worden ingezet.

Dan voegen we natuurlijk complexiteit toe. De meeste beschermde mariene gebieden staan ​​sommige activiteiten toe en verbieden andere. Sommige activiteiten zijn op bepaalde tijden van het jaar legaal en andere niet. Sommige staan ​​bijvoorbeeld recreatieve toegang toe, maar niet commercieel. Sommige verlenen toegang tot lokale gemeenschappen, maar verbieden internationale extractie. Als het een volledig afgesloten ruimte is, is dat eenvoudig te monitoren. Iedereen die zich in de ruimte bevindt, is een overtreder, maar dat komt relatief zelden voor. Vaker is een gebied voor gemengd gebruik of een gebied dat alleen bepaalde soorten uitrusting toestaat - en die zijn veel moeilijker.

Door middel van teledetectie en onbemande bewaking wordt echter geprobeerd degenen die de doelstellingen van de MPA zouden schenden, vroegtijdig op te sporen. Een dergelijke vroege detectie verhoogt de afschrikking en verhoogt tegelijkertijd de naleving. En met de hulp van gemeenschappen, dorpen of ngo's kunnen we vaak participatief toezicht toevoegen. We zien dit vaak bij de visserij op eilanden voor de kust van Zuidoost-Azië, of in de praktijk bij visserijhokken in Mexico. En natuurlijk merken we nogmaals op dat naleving is waar we echt naar op zoek zijn, omdat we weten dat een meerderheid van de mensen de wet zal naleven.

Vervolging en sancties

Ervan uitgaande dat we een effectief toezichtsysteem hebben waarmee we overtreders kunnen opsporen en verbieden, hebben we een effectief rechtssysteem nodig om succesvol te zijn met vervolging en sancties. In de meeste landen zijn de grootste dubbele bedreigingen onwetendheid en corruptie.

Omdat we het hebben over de oceaanruimte, wordt het geografische gebied waarover de autoriteit zich uitstrekt cruciaal. In de VS hebben staten jurisdictie over de kustwateren nabij de kust tot 3 zeemijl vanaf de gemiddelde vloedlijn, en de federale overheid van 3 tot 12 mijl. En de meeste landen beweren ook een "exclusieve economische zone" tot 200 zeemijl. We hebben een regelgevend kader nodig om beschermde mariene gebieden ruimtelijk te besturen door middel van het stellen van grenzen, gebruiksbeperkingen of zelfs tijdelijke toegangsbeperkingen. Vervolgens hebben we het onderwerp (de bevoegdheid van een rechtbank om zaken van een bepaald type te behandelen) en territoriale juridische jurisdictie nodig om dat kader te handhaven en (indien nodig) sancties en boetes op te leggen voor overtredingen.

Wat nodig is, is een professioneel kader van goed geïnformeerde, ervaren wetshandhavers, openbare aanklagers en rechters. Effectieve wetshandhaving vereist voldoende middelen, waaronder training en uitrusting. Patrouillepersoneel en andere parkbeheerders hebben duidelijke bevoegdheden nodig om dagvaardingen uit te vaardigen en illegale uitrusting in beslag te nemen. Evenzo hebben effectieve vervolgingen ook middelen nodig, en moeten ze een duidelijke aanklachtbevoegdheid hebben en voldoende zijn opgeleid. Er moet stabiliteit zijn binnen de parketten: ze kunnen niet voortdurend tijdelijk afgewisseld worden via de handhavingstak. Effectieve gerechtelijke autoriteit vereist ook training, stabiliteit en bekendheid met het MPA-regelgevingskader in kwestie. Kortom, alle drie de onderdelen van de handhaving moeten voldoen aan de 10,000-uurregel van Gladwell (in Outliers suggereerde Malcolm Gladwell dat de sleutel tot succes op elk gebied in grote mate een kwestie is van het oefenen van een specifieke taak voor in totaal ongeveer 10,000 uur).

Het gebruik van sancties moet vier doelen hebben:

1. Afschrikking moet voldoende zijn om anderen van het misdrijf af te schrikken (d.w.z. wettelijke sancties zijn een belangrijke economische stimulans als ze correct worden gebruikt)
2. Straf die eerlijk en rechtvaardig is
3. Straf die overeenkomt met de ernst van de aangerichte schade
4. Voorziening voor rehabilitatie, zoals het bieden van alternatief levensonderhoud in het geval van vissers in beschermde mariene gebieden (vooral degenen die mogelijk illegaal vissen gedreven door armoede en de noodzaak om hun gezin te voeden)

En we kijken nu ook naar financiële sancties als een potentiële inkomstenbron voor het beperken en herstellen van schade als gevolg van een illegale activiteit. Met andere woorden, net als bij het concept 'de vervuiler betaalt', is de uitdaging om erachter te komen hoe de hulpbron weer heel kan worden gemaakt nadat een misdaad is gepleegd?

Duurzame financiële rol

Zoals hierboven vermeld, zijn beschermende wetten slechts zo effectief als hun implementatie en handhaving. En voor een goede handhaving moeten er in de loop van de tijd voldoende middelen beschikbaar worden gesteld. Helaas is handhaving over de hele wereld meestal ondergefinancierd en onderbemand - en dit geldt met name op het gebied van de bescherming van natuurlijke hulpbronnen. We hebben gewoon te weinig inspecteurs, patrouillerende officieren en ander personeel dat illegale activiteiten probeert te voorkomen, van diefstal van vis uit mariene parken door industriële vissersvloten tot wietteelt in nationale bossen en handel in slagtanden van narwal (en andere producten van wilde dieren).

Dus hoe moeten we deze handhaving of andere instandhoudingsinterventies betalen? Overheidsbegrotingen worden steeds onbetrouwbaarder en de behoefte is continu. Duurzame, terugkerende financiering moet vanaf het begin worden ingebouwd. Er zijn een aantal opties - genoeg voor een heel ander blog - en we hebben er net een paar genoemd op de conferentie. Sommige gedefinieerde gebieden die aantrekkelijk zijn voor buitenstaanders, zoals koraalriffen (of Belize's Shark Ray Alley), gebruiken gebruikersvergoedingen en toegangsprijzen die inkomsten opleveren die de activiteiten voor het nationale mariene parksysteem subsidiëren. Sommige gemeenschappen hebben instandhoudingsovereenkomsten gesloten in ruil voor een verandering in lokaal gebruik.

Sociaaleconomische overwegingen staan ​​centraal. Iedereen moet zich bewust zijn van de effecten van beperkingen op gebieden die voorheen vrij toegankelijk waren. Gemeenschapsvissers die wordt gevraagd niet op de bron te vissen, moeten bijvoorbeeld alternatieve middelen van bestaan ​​worden aangeboden. Op sommige plaatsen hebben ecotoeristische activiteiten een alternatief geboden.

Systematisch trainen

Zoals ik hierboven al zei, vereist effectieve wetshandhaving training van handhavingsambtenaren, openbare aanklagers en rechters. Maar we hebben ook bestuursontwerpen nodig die samenwerking tot stand brengen tussen milieu- en visserijbeheersautoriteiten. En een deel van het onderwijs moet worden uitgebreid met partners in andere instanties; dit kunnen marines of andere autoriteiten zijn die verantwoordelijk zijn voor oceaanwateractiviteiten, maar ook instanties zoals havenautoriteiten, douaneagentschappen die moeten waken voor illegale invoer van vis of bedreigde dieren in het wild. Zoals met alle openbare middelen, moeten MPA-managers integer zijn en hun autoriteit moet consistent, eerlijk en zonder corruptie worden toegepast.

Omdat financiering voor training van resourcemanagers net zo onbetrouwbaar is als andere vormen van financiering, is het geweldig om te zien hoe MPA-managers best practices tussen locaties delen. Wat nog belangrijker is, online tools om hen daarbij te helpen, is het reizen voor training voor mensen op afgelegen locaties te verminderen. En we kunnen erkennen dat de eenmalige investering in training een vorm van verzonken kosten kan zijn die is ingebed in de MPA-beheersautoriteit in plaats van onderhoudskosten.

Onderwijs en outreach

Het is mogelijk dat ik deze discussie met dit gedeelte had moeten beginnen, omdat onderwijs de basis vormt voor het succesvolle ontwerp, de implementatie en de handhaving van beschermde mariene gebieden, vooral in kustwateren dichtbij de kust. Het afdwingen van regelgeving voor beschermde mariene gebieden gaat over het managen van mensen en hun gedrag. Het doel is om de verandering tot stand te brengen om een ​​zo groot mogelijke naleving en daarmee een zo laag mogelijke noodzaak tot handhaving te stimuleren.

• "Bewustzijn" gaat over hen vertellen wat er van hen wordt verwacht.
• "Onderwijs" is om hen te vertellen waarom we goed gedrag verwachten, of om het potentieel voor schade te erkennen.
• "Afschrikking" is om hen te waarschuwen voor de gevolgen.

We moeten alle drie de strategieën gebruiken om verandering tot stand te brengen en naleving een gewoonte te maken. Een analogie is het gebruik van veiligheidsgordels in auto's. Oorspronkelijk waren er geen, toen werden ze vrijwillig, daarna werden ze wettelijk verplicht in veel rechtsgebieden. Het toenemende gebruik van de veiligheidsgordel hing toen af ​​van tientallen jaren van sociale marketing en voorlichting over de levensreddende voordelen van het dragen van een veiligheidsgordel. Deze aanvullende opleiding was nodig om de naleving van de wet te verbeteren. Daarbij hebben we een nieuwe gewoonte gecreëerd en is het gedrag veranderd. De meeste mensen doen nu automatisch een veiligheidsgordel om als ze in een auto stappen.

Tijd en middelen besteed aan voorbereiding en opleiding betalen zich vele malen terug. Door lokale mensen vroeg, vaak en diepgaand te betrekken, kunnen MPA's in de buurt slagen. MPA's kunnen bijdragen aan een gezondere visserij en zo lokale economieën verbeteren - en vormen dus zowel een erfenis als een investering in de toekomst door de gemeenschap. Toch kan er begrijpelijke aarzeling zijn over de effecten van beperkingen die worden opgelegd aan gebieden die voorheen vrij toegankelijk waren. Goed onderwijs en betrokkenheid kunnen die zorgen lokaal verminderen, vooral als de gemeenschappen worden ondersteund in hun inspanningen om overtreders van buitenaf af te schrikken.

Voor gebieden zoals de volle zee waar er geen lokale belanghebbenden zijn, moet onderwijs evenzeer over afschrikking en consequenties gaan als over bewustzijn. Het is in deze biologisch belangrijke maar verre regio's dat het wettelijk kader bijzonder sterk en goed gearticuleerd moet zijn.

Hoewel naleving misschien niet meteen een gewoonte wordt, zijn outreach en betrokkenheid belangrijke hulpmiddelen om na verloop van tijd kosteneffectieve handhaving te garanderen. Om naleving te bereiken, moeten we er ook voor zorgen dat we belanghebbenden informeren over het MPA-proces en de beslissingen, en indien mogelijk deze raadplegen en feedback krijgen. Deze feedbacklus kan hen actief betrekken en iedereen helpen de voordelen te identificeren die uit de MPA('s) zullen komen. Op plaatsen waar alternatieven nodig zijn, kan deze feedbackloop ook samenwerking zoeken om oplossingen te vinden, vooral met betrekking tot sociaal-economische factoren. Ten slotte, omdat medebeheer van vitaal belang is (omdat geen enkele overheid onbeperkte middelen heeft), moeten we belanghebbenden in staat stellen om te helpen met bewustwording, onderwijs en toezicht, met name om handhaving geloofwaardig te maken.

Conclusie

Voor elk beschermd marien gebied moet de eerste vraag zijn: welke combinaties van bestuursbenaderingen zijn effectief om de instandhoudingsdoelstellingen op deze plek te bereiken?

Beschermde mariene gebieden nemen snel toe - veel onder kaders die veel verder gaan dan eenvoudige no-take-reserves, wat handhaving complexer maakt. We leren dat bestuursstructuren, en dus handhaving, zich moeten aanpassen aan verschillende omstandigheden: stijgende zeespiegel, veranderende politieke wil en natuurlijk het groeiende aantal grote beschermde gebieden waar een groot deel van het reservaat 'achter de horizon' ligt. Misschien bestond de fundamentele les van deze eerste internationale conferentie uit drie delen:

1. De uitdaging om MPA's te laten slagen overschrijdt lokale, regionale en internationale grenzen
2. De komst van nieuwe betaalbare, onbemande golfzweefvliegtuigen en andere coole technologie kan zorgen voor grotere MPA-monitoring, maar de juiste bestuursstructuur moet aanwezig zijn om consequenties op te leggen.
3. Lokale gemeenschappen moeten vanaf het begin worden betrokken en worden ondersteund bij hun handhavingsinspanningen.

De meerderheid van de MPA-handhaving is noodzakelijkerwijs gericht op het vangen van de relatief weinige opzettelijke overtreders. Alle anderen handelen waarschijnlijk in overeenstemming met de wet. Door effectief gebruik te maken van beperkte middelen kunnen goed ontworpen en goed beheerde beschermde mariene gebieden bijdragen aan het overkoepelende doel van gezondere oceanen. Het is dat doel waar we bij The Ocean Foundation elke dag naar toe werken.

Doe alsjeblieft mee met het ondersteunen van degenen die werken aan de bescherming van hun mariene hulpbronnen voor toekomstige generaties door te doneren of door je aan te melden voor onze nieuwsbrief!