Fazendo limonada

Autores: Mark J. Spalding, JD
Nome da Publicação: The Environmental Forum. Janeiro de 2011: Volume 28, Número 1.
Data de publicação: segunda-feira, 31 de janeiro de 2011

Em março passado, o presidente Obama estava em um hangar na base da Força Aérea de Andrews e anunciou sua estratégia multifacetada para alcançar a independência energética e uma economia menos dependente de combustíveis fósseis. “Vamos empregar novas tecnologias que reduzam o impacto da exploração de petróleo”, disse ele. “Protegeremos áreas vitais para o turismo, o meio ambiente e nossa segurança nacional. E seremos guiados não por ideologia política, mas por evidências científicas.” Obama insistiu que o desenvolvimento de depósitos de petróleo nos oceanos Atlântico e Ártico e no Golfo do México pode ser realizado sem destruir o vital habitat marinho.

Para aqueles que trabalham para defender a vida marinha e as comunidades costeiras, a proposta falhou em reconhecer que os fluxos de água, as espécies se movem e as atividades que parecem muito distantes para causar danos, podem e irão. Além disso, o anúncio falhou em reconhecer as fraquezas no sistema de governança oceânica dos EUA - fraquezas que desde então se tornaram óbvias após a explosão da Deepwater Horizon poucas semanas após o apelo de Obama às armas.

Nosso sistema de gestão marítima não está tão quebrado quanto está fragmentado, construído aos poucos nos departamentos federais. Neste momento, um emaranhado de mais de 140 leis e 20 agências governam as atividades oceânicas. Cada agência tem seus próprios objetivos, mandatos e interesses. Não existe um quadro lógico, nenhuma estrutura de decisão integrada, nenhuma visão conjunta da nossa relação com os oceanos hoje e no futuro.

É hora de nosso governo tratar a devastação de nossos oceanos como um ataque à saúde e ao bem-estar dos cidadãos americanos e à nossa segurança nacional, e criar uma estrutura de governança e supervisão que realmente priorize a saúde dos oceanos e o bem-estar a longo prazo dos nossos recursos costeiros e marinhos. Claro, as armadilhas da interpretação e implementação de princípios tão elevados são inúmeras. Talvez seja hora de estabelecer uma estratégia nacional de defesa do oceano e limpar uma bagunça burocrática que rivaliza com a bagunça em nossas praias.

Desde 2003, a Pew Ocean Commission do setor privado, a governamental US Ocean Commission e uma força-tarefa interagências têm articulado o “como e o porquê” para uma governança mais robusta e integrada. Apesar de todas as suas diferenças potenciais, há uma sobreposição significativa entre esses esforços. Resumidamente, as comissões propõem melhorar a proteção ecológica; implantar uma boa governança que seja inclusiva, transparente, responsável, eficiente e eficaz; empregar uma gestão de recursos que respeite os direitos e responsabilidades das partes interessadas, que leve em consideração o mercado e os efeitos do crescimento; reconhecer o património comum da humanidade e o valor dos espaços oceânicos; e apelar à cooperação pacífica das nações para proteger o ambiente marinho. Agora podemos obter a estrutura lógica e a tomada de decisão integrada de que nossas políticas oceânicas precisam, mas a ênfase do presidente na ordem executiva que se seguiu a esses esforços em julho passado é o planejamento espacial marinho pré-requisito, ou MSP. Esse conceito de zoneamento oceânico parece uma boa ideia, mas se desfaz sob uma inspeção mais minuciosa, permitindo que os formuladores de políticas evitem as difíceis decisões necessárias para salvar o ecossistema marinho.

O desastre da Deepwater Horizon deve ser o ponto de inflexão, obrigando-nos a reconhecer o perigo claro e presente representado pela gestão inadequada e exploração desenfreada de nossos oceanos. Mas o que aconteceu foi o mesmo que aconteceu no colapso da mina de West Virginia e no rompimento dos diques em Nova Orleans: falha em implementar e fazer cumprir os requisitos de manutenção e segurança de acordo com os estatutos existentes. Infelizmente, esse fracasso não vai desaparecer só porque temos algumas recomendações bem formuladas e uma ordem presidencial exigindo planejamento integrado.

A ordem executiva do presidente Obama, que identifica o MSP como o meio para atingir seus objetivos de governança, baseou-se nas recomendações bipartidárias da força-tarefa interagências. Mas o planejamento espacial marinho é apenas uma ferramenta que produz bons mapas de como usamos os oceanos. Não é uma estratégia de governança. Ele próprio não estabelece um sistema que priorize as necessidades das espécies, incluindo rotas migratórias seguras, suprimento de alimentos, habitat de berçário ou adaptação a mudanças no nível do mar, temperatura ou química. Não produz uma política oceânica unificada nem resolve prioridades conflitantes de agências e contradições estatutárias que aumentam o potencial de desastres. O que precisamos é de um conselho nacional dos oceanos para forçar as agências a trabalharem juntas para salvaguardar os ecossistemas marinhos, orientadas para a conservação e usando uma estrutura estatutária integrada para implementar essa política.

A visão de governança que obtivemos

O planejamento espacial marinho é um termo técnico para mapear usos existentes de áreas oceânicas definidas (por exemplo, as águas do estado de Massachusetts), com o objetivo de usar o mapa para tomar decisões informadas e coordenadas sobre como usar e alocar recursos marinhos. Os exercícios de MSP reúnem usuários do oceano, incluindo os das indústrias de turismo, mineração, transporte, telecomunicações, pesca e energia, todos os níveis de governo e grupos de conservação e recreação. Muitos veem esse processo de mapeamento e alocação como a solução para gerenciar as interações homem-oceano e, em particular, como uma forma de reduzir os conflitos entre os usuários porque o MSP permite que sejam feitos compromissos entre os objetivos ecológicos, sociais, econômicos e de governança. Por exemplo, o objetivo do Massachusetts Ocean Act (2008) é implementar uma gestão abrangente de recursos que apoie ecossistemas saudáveis ​​e vitalidade econômica, ao mesmo tempo em que equilibra os usos tradicionais e considera os usos futuros. O estado planeja fazer isso determinando onde usos específicos serão permitidos e quais são compatíveis. Califórnia, Washington, Oregon e Rhode Island têm legislação semelhante.

A ordem executiva do presidente Obama estabelece uma política nacional para garantir a proteção, manutenção e restauração da saúde dos ecossistemas e recursos oceânicos, costeiros e dos Grandes Lagos; aumentar a sustentabilidade das economias oceânicas e costeiras; preservar o nosso património marítimo; apoiar usos e acesso sustentáveis; proporcionar uma gestão adaptativa para melhorar a nossa compreensão e capacidade de resposta às alterações climáticas e à acidificação dos oceanos; e coordenar com nossos interesses de segurança nacional e política externa. O presidente ordenou a coordenação das atividades relacionadas ao oceano sob um novo conselho nacional do oceano. Como em todos os exercícios de planejamento, a armadilha não está em identificar o que está acontecendo agora, mas em implementar novas prioridades e aplicá-las. O MSP por si só não é suficiente para alcançar a “proteção, manutenção e restauração” de nossos recursos costeiros e marinhos, conforme determina a ordem executiva.

A sensação é de que podemos obter mais freios e contrapesos entre as agências se tivermos planos regionais realmente abrangentes. E soa bem, em teoria. Já temos várias designações locais e áreas marinhas com atividade restrita (por exemplo, para conservação ou defesa). Mas nossas ferramentas de visualização não estão à altura da complexidade de um espaço multidimensional com usos interativos e sobrepostos (alguns dos quais podem ser conflitantes) que mudam com os ciclos biológicos e sazonais. Também é difícil gerar um mapa que preveja com precisão como os usos e necessidades devem se adaptar em resposta aos efeitos das mudanças climáticas.

Podemos esperar que os planos e mapas que vêm do MSP possam ser modificados ao longo do tempo à medida que aprendemos e à medida que surgem novos usos sustentáveis ​​ou à medida que os organismos mudam de comportamento em resposta à temperatura ou à química. No entanto, sabemos que os pescadores comerciais, pescadores, operadores de aquicultura, transportadores e outros usuários são frequentemente inflexíveis quando o processo de mapeamento inicial é concluído. Por exemplo, quando a comunidade conservacionista sugeriu mudar as rotas e velocidades de navegação para proteger a Baleia Franca do Atlântico Norte, houve uma oposição significativa e prolongada.

Desenhar caixas e linhas em mapas cria alocações semelhantes à propriedade. Poderíamos esperar que o senso de propriedade pudesse promover a administração, mas isso é improvável no oceano comum, onde todo o espaço é fluido e tridimensional. Em vez disso, podemos esperar que esse senso de propriedade resulte em gritos de tomada quando o uso favorecido de alguém precisa ser protegido para acomodar um uso novo ou imprevisto. No caso da localização de um parque eólico na costa de Rhode Island, o processo MSP falhou e a localização foi estabelecida com um golpe de caneta do governador.
O planejamento espacial marinho se parece muito com todo esforço de construção de consenso, onde todos entram na sala radiantes porque “estamos todos à mesa”. Na verdade, todos na sala estão lá para descobrir quanto vai custar sua prioridade. E muitas vezes os peixes, baleias e outros recursos não são totalmente representados e se tornam vítimas dos compromissos que reduzem os conflitos entre os usuários humanos.

Usando a ferramenta MSP

Em um mundo ideal, a governança dos oceanos começaria com uma percepção de todo o ecossistema e integraria nossos diversos usos e necessidades. A gestão baseada no ecossistema, em que todos os componentes de um habitat que sustentam a vida marinha são protegidos, está consagrada na lei de gestão da pesca. Agora que temos uma ordem executiva do MSP, precisamos avançar para o pensamento de todo o sistema sobre o oceano. Se o resultado for proteger alguns lugares importantes, o MSP “pode eliminar a fragmentação, as incompatibilidades espaciais e temporais causadas pela gestão setorial 'siloada', em que as agências que regulam diferentes setores nos mesmos lugares ignoram amplamente as necessidades de outros setores”, de acordo com Elliott nórdico.

Mais uma vez, existem bons modelos para desenhar. Entre elas estão a UNESCO e a The Nature Conservancy, organizações conhecidas por confiar no planejamento como ferramenta de conservação. As recomendações do processo de ordenamento do espaço marinho da UNESCO assumem que, se o nosso objetivo é fazer uma gestão ecossistêmica integrada, precisamos do MSP. Ele fornece uma visão geral do MSP, com uma revisão dos desafios enfrentados pelo conceito e a necessidade de altos padrões de implementação. Também liga o MSP e a gestão da zona costeira. Ao examinar a evolução do MSP em todo o mundo, observa a importância da implementação, participação das partes interessadas e monitoramento e avaliação de longo prazo. Ele prevê uma separação do processo político para definir metas de desenvolvimento sustentável (ecológicas, econômicas e sociais) por meio de um processo público de partes interessadas. Ele estabelece um guia para alinhar a gestão marinha com a gestão do uso da terra.

O modelo da TNC é um “como fazer” mais pragmático para gerentes que realizam MSP. Procura traduzir sua experiência em gestão de uso da terra para o ambiente marinho como um processo público de análise de áreas oceânicas para alcançar objetivos ecológicos, econômicos e sociais. A ideia é criar um modelo que promova a colaboração entre as partes interessadas, incluindo aquelas em conflito, contando com os “melhores dados científicos disponíveis”. O documento de instruções da TNC fornece conselhos de planejamento para vários objetivos, suporte interativo à decisão, limites geográficos, escala e resolução e coleta e gerenciamento de dados.

No entanto, nem a UNESCO nem a TNC realmente abordam as questões que o MSP cria. Para obter o máximo do MSP, devemos ter objetivos claros e convincentes. Estes incluem a preservação dos bens comuns para as gerações futuras; apresentando processos naturais; preparando-se para as necessidades das espécies à medida que seu ambiente muda devido ao aquecimento global; mostrando usos humanos para envolver as partes interessadas em um processo transparente para trabalhar como administradores do oceano; identificação de impactos cumulativos de usos múltiplos; e obtenção de recursos financeiros para a implementação dos planos. Como acontece com todos esses esforços, só porque você tem a lei não significa que não precisa de policiais. Inevitavelmente, conflitos surgirão com o tempo.

pensamento bala de prata

Adotar o MSP como mais do que uma ferramenta de visualização útil é adotar um placebo em nome da saúde dos ecossistemas oceânicos – no lugar de uma ação real, determinada e focada em defesa dos recursos que não podem falar por si. A pressa em exagerar o potencial do MSP representa o tipo de pensamento milagroso que pode levar a maiores declínios na saúde dos oceanos. O risco que enfrentamos é que é um investimento caro que compensa apenas se estivermos dispostos a investir significativamente mais em ação real.

O planejamento espacial marinho não teria evitado o desastre da Deepwater Horizon, nem protegeria e restauraria os ricos recursos biológicos do Golfo do México no futuro. O secretário da Marinha, Ray Mabus, foi designado para coordenar a recuperação e restauração do golfo. Em um editorial recente no New Orleans Times Picayune, ele escreveu: “O que está claro é que o povo da Costa do Golfo viu mais planos do que gostaria de contar - especialmente desde o Katrina e Rita. Não precisamos reinventar a roda ou começar o processo de planejamento do zero. Em vez disso, juntos, devemos criar uma estrutura que garanta a restauração do golfo com base em anos de exame e experiência”. O planejamento não é o começo; é o passo antes do começo. Devemos garantir que a implementação da ordem executiva do presidente use o MSP para estabelecer e identificar funções de agência e diretrizes estatutárias e formas de integrar programas, reduzir contradições e institucionalizar uma estratégia nacional robusta de defesa do oceano.

Por si só, o MSP não salvará um único peixe, baleia ou golfinho. O desafio está nas prioridades inerentes ao processo: a verdadeira sustentabilidade deve ser a lente através da qual todas as outras atividades são vistas, não apenas uma voz solitária em uma mesa lotada onde os usuários humanos já disputam espaço.

Seguir em Frente

No dia seguinte à eleição de 2010, o membro do ranking do Comitê de Recursos Naturais da Câmara, Doc Hastings, de Washington, emitiu um comunicado à imprensa para delinear as amplas prioridades para a nova maioria republicana. “Nosso objetivo será responsabilizar o governo e obter respostas muito necessárias sobre uma série de questões, incluindo o . . . planeja bloquear vastas porções de nossos oceanos por meio de um processo de zoneamento irracional”. Como David Helvarg, da Blue Frontier, escreveu em Grist: “No 112º Congresso, espere ver o recém-criado Conselho dos Oceanos do presidente Obama ser atacado como outra burocracia governamental perdulária”. Além de estar na mira do novo presidente do comitê, temos que ser realistas sobre o financiamento para maior proteção dos oceanos no novo Congresso. Não é preciso fazer contas para saber que é improvável que novos programas sejam financiados por novas dotações.

Portanto, para ter alguma chance, devemos articular claramente como o MSP e a governança oceânica aprimorada se relacionam com mais empregos e com a recuperação da economia. Também teríamos que esclarecer como a implementação de uma governança oceânica aprimorada poderia reduzir nosso déficit orçamentário. Isso pode ser possível consolidando os órgãos responsáveis ​​e racionalizando eventuais redundâncias. Infelizmente, parece improvável que os representantes recém-eleitos, que buscam limitar a atividade do governo, vejam qualquer benefício na melhoria da governança oceânica.

Podemos olhar para o exemplo de outra nação para orientação potencial. No Reino Unido, os esforços do Crown Estate para concluir um MSP abrangente em todas as Ilhas Britânicas, integrado à política de energia renovável do Reino Unido, identificou locais específicos enquanto protege as oportunidades de pesca e recreação existentes. Isso, por sua vez, criou milhares de empregos em pequenas cidades portuárias no País de Gales, Irlanda e Escócia. Quando os conservadores tomaram o poder do Partido Trabalhista este ano, a necessidade de continuar avançando nos esforços do MSP e na promoção de energia renovável não diminuiu em prioridade.

Alcançar a governança integrada de nossos recursos oceânicos requer a consideração de todas as suas complexidades de animais, plantas e outros recursos no fundo do mar e abaixo dele, dentro da coluna d'água, sua interface com as áreas costeiras e o espaço aéreo acima. Se quisermos aproveitar ao máximo o MSP como ferramenta, há perguntas que devemos responder no processo.

Em primeiro lugar, devemos estar preparados para defender os recursos oceânicos dos quais depende tanto do nosso bem-estar econômico e social. Como o “planejamento cuidadoso” pode minimizar conflitos entre peixes-boi e barcos; zonas mortas e vida dos peixes; sobrepesca e biomassa marinha; florescências de algas e leitos de ostras; encalhes de navios e recifes de coral; sonar de longo alcance e as baleias encalhadas que fugiram dele; ou as manchas de óleo e os pelicanos?

Devemos identificar os mecanismos políticos e financeiros a serem usados ​​para garantir que os mapas MSP permaneçam atualizados, à medida que novos dados se tornam disponíveis ou as condições mudam. Devemos trabalhar ainda mais para garantir que mantenhamos os governos, ONGs e financiadores focados na implementação e aplicação das leis e regulamentos que já temos nos livros, bem como em qualquer alocação ou plano de zoneamento que surja de um processo MSP, para garantir que seja mais robusto do que o zoneamento terrestre.

Caso os usos mapeados precisem ser deslocados ou realocados, devemos estar prontos para nos defender contra as acusações de usurpação. Da mesma forma, a estrutura legal deve enquadrar seguros, cadeia de custódia e diretrizes de reembolso de danos dentro do MSP que resolvam os problemas de recursos destruídos e ainda não envolvam dinheiro do contribuinte para reembolso. Além disso, os processos de MSP devem ajudar a identificar formas de equilibrar a gestão de riscos e a proteção ecológica para atividades com probabilidade finita de acidentes ambientais relacionados à indústria, especialmente quando a probabilidade do acidente é muito pequena, mas o escopo e a escala do dano são enorme, como no caso do impacto da Deepwater Horizon em milhares de empregos, 50,000 milhas quadradas de oceano e costas, milhões de pés cúbicos de água do mar, centenas de espécies e mais de 30 anos, sem mencionar a perda do recurso energético.

No âmbito da abordagem dessas questões está o potencial para aproveitar ao máximo o MSP como uma ferramenta. Pode ajudar a proteger os empregos existentes e apoiar a criação de novos empregos em nossos estados costeiros, ao mesmo tempo em que promove a saúde dos recursos oceânicos dos quais nossa nação depende. Com visão, colaboração e reconhecimento de suas limitações, podemos usar essa ferramenta para alcançar o que realmente precisamos: governança oceânica integrada entre agências, governos e partes interessadas de todas as espécies.