Governança dos Oceanos no Antropoceno

Autores: Ruben Zondervan, Leopoldo Cavaleri Gerhardinger, Isabel Torres de Noronha, Mark Joseph Spalding, Oran R Young
Nome da Publicação: International Geosphere-Biosphere Programme, Global Change Magazine, Edição 81
Data de publicação: terça-feira, 1º de outubro de 2013

O oceano já foi considerado um recurso sem fundo, a ser dividido e usado por nações e seus povos. Agora sabemos melhor. Ruben Zondervan, Leopoldo Cavaleri Gerhardinger, Isabel Torres de Noronha, Mark Joseph Spalding e Oran R Young exploram como governar e proteger o ambiente marinho do nosso planeta. 

Nós, humanos, pensávamos que a Terra era plana. Mal sabíamos que os oceanos se estendiam muito além do horizonte, cobrindo cerca de 70% da superfície do planeta, contendo mais de 95% de sua água. Uma vez que os primeiros exploradores aprenderam que o planeta Terra é uma esfera, os oceanos se transformaram em uma enorme superfície bidimensional, em grande parte desconhecida - um égua incógnita.

Hoje, rastreamos cursos em todos os mares e sondamos algumas das maiores profundidades do oceano, chegando a uma perspectiva mais tridimensional da água que envolve o planeta. Agora sabemos que a interconexão dessas águas e sistemas significa que a Terra realmente tem apenas um oceano. 

Embora ainda não tenhamos compreendido a profundidade e a seriedade das ameaças representadas pelas mudanças globais aos sistemas marinhos do nosso planeta, sabemos o suficiente para reconhecer que o oceano está em perigo como resultado da superexploração, poluição, destruição do habitat e impactos das mudanças climáticas. E sabemos o suficiente para reconhecer que a atual governança oceânica é lamentavelmente inadequada para lidar com essas ameaças. 

Aqui, definimos três grandes desafios na governança oceânica e, em seguida, enquadramos os cinco problemas analíticos de governança que precisam ser abordados, de acordo com o Earth System Governance Project, a fim de proteger o complexo oceano interconectado da Terra. 

Colocando os desafios
Aqui, consideramos três desafios prioritários na governança oceânica: as pressões crescentes, a necessidade de uma coordenação global aprimorada nas respostas de governança e a interconectividade dos sistemas marinhos.

O primeiro desafio está relacionado com a necessidade de governar os crescentes usos humanos dos sistemas marinhos que continuam a nossa superexploração dos recursos oceânicos. O oceano é o exemplo perfeito de como os bens universais podem se esgotar mesmo quando algumas regras de proteção estão em vigor, sejam leis formais ou autogoverno comunitário informal. 

Geograficamente, cada estado-nação costeiro tem soberania sobre suas próprias águas costeiras. Mas além das águas nacionais, os sistemas marinhos incluem o alto mar e o fundo do mar, que estão sob a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS), estabelecido em 1982. O fundo do mar oceânico e as águas além das jurisdições nacionais geralmente não se prestam à autogovernança informada da comunidade; assim, leis que apliquem penalidades nessas circunstâncias poderiam ser mais úteis para conter a superexploração. 

Casos de comércio marítimo, poluição marinha e espécies migratórias e estoques de peixes transfronteiriços demonstram que muitos problemas atravessam as fronteiras das águas dos estados costeiros e do alto mar. Essas interseções geram um segundo conjunto de desafios, que exigem coordenação entre nações costeiras individuais e a comunidade internacional como um todo. 

Os sistemas marinhos também estão interligados com os sistemas atmosféricos e terrestres. As emissões de gases de efeito estufa estão mudando os ciclos biogeoquímicos e os ecossistemas da Terra. Globalmente, a acidificação dos oceanos e as mudanças climáticas são as consequências mais importantes dessas emissões. Este terceiro conjunto de desafios requer sistemas de governança capazes de abordar as conexões entre os principais componentes dos sistemas naturais da Terra neste momento de mudanças significativas e aceleradas. 

Marine mix: uma amostra de órgãos governamentais internacionais, nacionais e regionais, organizações não-governamentais, pesquisadores, empresas e outros que participam de questões de governança oceânica. 

Analisar os problemas a resolver
O Projeto de Governança do Sistema Terrestre está tomando medidas para enfrentar os três principais desafios que apresentamos acima. Iniciado em 2009, o projeto central de uma década do Programa Internacional de Dimensões Humanas sobre Mudança Ambiental Global reúne centenas de pesquisadores em todo o mundo. Com a ajuda de uma força-tarefa sobre governança oceânica, o projeto sintetizará pesquisas em ciências sociais sobre temas relevantes para nossos desafios, incluindo fragmentação de regimes; governança de áreas além das jurisdições nacionais; políticas de pesca e extração de recursos minerais; e o papel das partes interessadas comerciais ou não governamentais (como pescadores ou empresas de turismo) no desenvolvimento sustentável. 

A força-tarefa também desenvolverá a estrutura de pesquisa do projeto, que prioriza cinco problemas analíticos interdependentes dentro das questões complexas da governança oceânica. Vamos dar uma olhada neles brevemente.

O primeiro problema é o estudo das estruturas globais de governança ou arquitetura relacionadas ao oceano. A “constituição do oceano”, UNCLOS, estabelece os termos gerais de referência para a governança dos oceanos. Os principais aspectos da UNCLOS incluem a delimitação de jurisdições marítimas, como os estados-nação devem interagir uns com os outros e os objetivos gerais da gestão dos oceanos, bem como atribuir responsabilidades específicas a organizações intergovernamentais. 

Mas esse sistema tornou-se obsoleto, pois os humanos se tornaram mais eficientes do que nunca na colheita de recursos marinhos, e os usos humanos de sistemas marinhos (como perfuração de petróleo, pesca, turismo de recifes de coral e áreas marinhas protegidas) agora se sobrepõem e se chocam. Acima de tudo, o sistema falhou em abordar os impactos não intencionais das atividades humanas no oceano a partir das interações entre terra e ar: emissões antrópicas de efeito estufa. 

O segundo problema analítico é o da agência. Hoje, o oceano e outros sistemas da Terra são afetados por burocracias intergovernamentais, governos locais ou comunitários, parcerias público-privadas e redes científicas. Os oceanos também são afetados por atores puramente privados, como grandes empresas, pescadores e especialistas individuais. 

Historicamente, esses grupos não-governamentais e, em particular, as parcerias público-privadas híbridas, tiveram forte influência na governança dos oceanos. Por exemplo, a Companhia Holandesa das Índias Orientais, fundada em 1602, recebeu do governo holandês o monopólio do comércio com a Ásia, bem como autoridade geralmente reservada aos estados, incluindo o mandato de negociar tratados, cunhar dinheiro e estabelecer colônias. Além de seus poderes estatais sobre os recursos marinhos, a empresa foi a primeira a compartilhar seus lucros com particulares. 

Hoje, investidores privados estão fazendo fila para colher recursos naturais para produtos farmacêuticos e realizar mineração em águas profundas, esperando lucrar com o que deveria ser considerado um bem universal. Esses exemplos e outros deixam claro que a governança oceânica pode desempenhar um papel no nivelamento do campo de jogo.

O terceiro problema é a adaptabilidade. Este termo engloba conceitos relacionados que descrevem como os grupos sociais respondem ou antecipam os desafios criados pela mudança ambiental. Esses conceitos incluem vulnerabilidade, resiliência, adaptação, robustez e capacidade adaptativa ou aprendizado social. Um sistema de governo deve ser adaptativo em si, bem como governar como a adaptação acontece. Por exemplo, enquanto a pesca do escamudo no Mar de Bering se adaptou às mudanças climáticas movendo-se para o norte, os governos dos EUA e da Rússia aparentemente não o fizeram: as duas nações discutem sobre os direitos de pesca com base na localização geográfica da pesca e nas fronteiras disputadas de suas águas costeiras. .

Em quarto lugar está a responsabilização e a legitimidade, não só em termos políticos, mas também no sentido geográfico do oceano: estas águas estão para além do Estado-nação, abertas a todos e não pertencentes a ninguém. Mas um oceano implica a interconexão da geografia e massas de água, povos e recursos naturais vivos e inanimados. Essas interconexões impõem demandas adicionais aos processos de resolução de problemas, para lidar com as diversas capacidades, responsabilidades e interesses das partes interessadas. 

Um exemplo é um recente experimento de fertilização oceânica 'desonesto' na costa canadense, onde uma empresa privada semeou as águas oceânicas com ferro para aumentar o sequestro de carbono. Isso foi amplamente divulgado como um experimento de 'geoengenharia' não regulamentado. Quem tem o direito de experimentar o oceano? E quem pode ser penalizado se algo der errado? Esses conflitos em desenvolvimento estão alimentando um debate ponderado sobre responsabilidade e legitimidade. 

O problema analítico final é alocação e acesso. Quem recebe o quê, quando, onde e como? Um simples tratado bilateral dividindo o oceano para beneficiar dois países em detrimento de todos os outros nunca funcionou, como descobriram os espanhóis e portugueses séculos atrás. 

Após as explorações de Colombo, os dois países assinaram o Tratado de Tordesilhas de 1494 e o Tratado de Saragoça de 1529. Mas as potências marítimas da França, Inglaterra e Holanda ignoraram amplamente a divisão bilateral. A governança dos oceanos na época baseava-se de fato em princípios simples como “o vencedor leva tudo”, “primeiro a chegar, primeiro a ser servido” e “liberdade dos mares”. Hoje, são necessários mecanismos mais sofisticados para compartilhar responsabilidades, custos e riscos relacionados ao oceano, bem como para dar acesso e distribuição equitativos aos serviços e benefícios do oceano. 

Uma nova era de compreensão
Com uma maior consciência dos desafios em mãos, os cientistas naturais e sociais estão buscando consiliência para uma governança oceânica eficaz. Eles também estão se envolvendo com as partes interessadas para conduzir suas pesquisas. 

Por exemplo, o projeto de Biogeoquímica Marinha Integrada e Pesquisa de Ecossistemas (IMBER) do IGBP está desenvolvendo uma estrutura chamada IMBER-ADapt para explorar a formulação de políticas para uma melhor governança dos oceanos. A recém-criada Future Ocean Alliance (FOA) também reúne organizações, programas e indivíduos para integrar disciplinas específicas e seus conhecimentos, a fim de melhorar os diálogos sobre a governança dos oceanos e auxiliar os formuladores de políticas. 

A missão da FOA é “usar tecnologias de informação inovadoras para construir uma comunidade inclusiva – uma rede global de conhecimento oceânico – capaz de abordar questões emergentes de governança oceânica de forma rápida, eficiente e justa”. A aliança buscará auxiliar nos estágios iniciais da tomada de decisões, para aprimorar o desenvolvimento sustentável do oceano, do nível local ao global. A FOA reúne produtores e consumidores de conhecimento e promove a colaboração entre inúmeras organizações e indivíduos. As organizações incluem a Comissão Oceanográfica Intergovernamental da ONU; a Comissão de Benguela; Projeto de Grande Ecossistema Marinho das Correntes das Agulhas e da Somália; a avaliação da governança oceânica do Programa de Avaliação de Águas Transfronteiriças do Fundo Global para o Meio Ambiente; o projeto Interações Terra-Oceano na Zona Costeira; a Direcção-Geral de Política do Mar de Portugal; a Fundação Luso-Americana para o Desenvolvimento; e The Ocean Foundation, entre outros. 

Os membros da FOA, incluindo o Earth System Governance Project, estão explorando maneiras de contribuir para o desenvolvimento de uma agenda de pesquisa oceânica para a iniciativa Future Earth. Na próxima década, a iniciativa Future Earth será uma plataforma ideal para reunir pesquisadores, formuladores de políticas e outras partes interessadas no desenvolvimento de soluções para problemas marinhos. 

Juntos, podemos fornecer o conhecimento e as ferramentas necessárias para uma governança oceânica eficaz no Antropoceno. Esta época afetada pelo homem é mare incognitum – um mar desconhecido. Como os complexos sistemas naturais em que vivemos mudam com os impactos humanos, não sabemos o que acontecerá, principalmente com o oceano da Terra. Mas os processos de governança oceânica oportunos e adaptativos nos ajudarão a navegar no Antropoceno.

Leitura

• Biermann F (2012) Ecologizando a Carta das Nações Unidas. Política Mundial no Antropoceno. Documento de Trabalho de Governança do Sistema Terrestre No. 21. Lund e Amsterdã: Projeto de Governança do Sistema Terrestre.
• Spalding, Mark J. “O uso de direitos para promover a administração tem um pré-requisito: Governança confiável”, White Paper: The Ocean Foundation março de 2013
• Governança do Sistema Terrestre
• Futura Aliança Oceânica