Parte 2 – Pensando em parques oceânicos: como, por que, onde

Por: Mark J. Spalding, Presidente, The Ocean Foundation

EVITANDO O PARQUE DO PAPEL: COMO PODEMOS AJUDAR AS MPAs A TER SUCESSO?

Como mencionei na Parte 1 deste blog sobre parques oceânicos, participei da Conferência Global de Fiscalização de MPA de 2012 da WildAid em dezembro. Esta conferência foi a primeira desse tipo a reunir uma ampla gama de agências governamentais, instituições educacionais, grupos sem fins lucrativos, militares, cientistas e defensores de todo o mundo. Trinta e cinco nações foram representadas e os participantes eram de organizações tão diversas quanto a agência dos oceanos dos EUA (NOAA) e Sea Shepherd.

Como é frequentemente observado, muito pouco dos oceanos do mundo é protegido: na verdade, apenas cerca de 1% dos 71% são oceanos. As áreas marinhas protegidas estão se expandindo rapidamente em todo o mundo devido à crescente aceitação das AMPs como uma ferramenta para a conservação e gestão da pesca. E estamos no caminho certo para entender a ciência que sustenta um bom projeto de produtividade biológica e os efeitos positivos das redes de áreas protegidas em áreas fora dos limites. A expansão da proteção é grande. O que vem a seguir é mais importante.

Agora precisamos nos concentrar no que acontece quando temos uma MPA instalada. Como garantimos o sucesso das MPAs? Como podemos garantir que as AMPs protejam o habitat e os processos ecológicos, mesmo quando esses processos e sistemas de suporte à vida não são totalmente compreendidos? Como podemos garantir que haja capacidade suficiente do Estado, vontade política, tecnologias de vigilância e recursos financeiros disponíveis para fazer cumprir as restrições da MPA? Como garantimos monitoramento suficiente para nos permitir revisitar os planos de manejo?

São essas perguntas (entre outras) que os participantes da conferência estavam tentando responder.

Enquanto a indústria pesqueira usa seu poder político significativo para se opor aos limites de captura, minimizar as proteções nas AMPs e manter os subsídios, os avanços na tecnologia estão facilitando o monitoramento de grandes áreas marinhas, para garantir a detecção precoce, o que aumenta a dissuasão e a conformidade. Normalmente, a comunidade de conservação dos oceanos é o jogador mais fraco da sala; MPAs incorporam na lei que este partido mais fraco ganha neste lugar. No entanto, ainda precisamos de recursos adequados para interdição e ação penal, bem como vontade política – ambos difíceis de obter.

Em pescarias artesanais menores, muitas vezes eles podem aplicar tecnologias mais baratas e fáceis de usar para monitoramento e detecção. Mas essas áreas administradas localmente são limitadas na capacidade das comunidades de aplicá-las a frotas estrangeiras. Quer comece de baixo para cima ou de cima para baixo, você precisa de ambos. Nenhuma lei ou infra-estrutura legal significa nenhuma aplicação real, o que significa falha. Nenhuma adesão da comunidade significa que o fracasso é provável. Os pescadores nessas comunidades precisam “querer” obedecer, e precisamos que eles realmente participem da fiscalização para administrar o comportamento de trapaceiros e de forasteiros em pequena escala. Trata-se de “fazer algo”, não de “parar de pescar”.

A conclusão geral da conferência é que é hora de reafirmar a confiança do público. Deve ser o governo que está exercendo suas obrigações de confiança para proteger os recursos naturais por meio de AMPs para as gerações atuais e futuras. Sem a aplicação agressiva das leis nos livros, as MPAs não têm sentido. Sem imposição e conformidade, quaisquer incentivos para que os usuários administrem os recursos são igualmente fracos.

A Estrutura da Conferência

Esta foi a primeira conferência deste tipo e foi motivada em parte porque há uma nova tecnologia para o policiamento de grandes áreas marinhas protegidas. Mas também é motivado por uma economia obstinada. É improvável que a grande maioria dos visitantes cause danos intencionais ou conduza atividades ilegais. O truque é enfrentar o desafio dos infratores cuja capacidade é suficiente para causar muitos danos – mesmo que representem uma porcentagem muito pequena dos usuários ou visitantes. A segurança alimentar local e regional, bem como os dólares do turismo local, estão em jogo – e dependem da aplicação dessas áreas marinhas protegidas. Quer estejam perto da costa ou em alto mar, essas atividades legítimas em AMPs são relativamente difíceis de proteger – simplesmente não há pessoas e barcos suficientes (para não mencionar o combustível) para fornecer cobertura completa e prevenir atividades ilegais e prejudiciais. A conferência de aplicação da MPA foi organizada em torno do que é chamado de “cadeia de aplicação” como a estrutura para tudo o que precisa estar em vigor para o sucesso:

• Nível 1 é vigilância e interdição
• Nível 2 é acusação e sanções
• O nível 3 é o papel financeiro sustentável
• O nível 4 é o treinamento sistemático
• O nível 5 é educação e divulgação

Vigilância e interdição

Para cada AMP, devemos definir objetivos que sejam mensuráveis, adaptáveis, usar os dados disponíveis e ter um programa de monitoramento que esteja medindo constantemente para atingir esses objetivos. Sabemos que a maioria das pessoas, devidamente informadas, se esforçam para cumprir as regras. No entanto, os infratores têm o potencial de causar grandes danos, até mesmo irreversíveis – e é na detecção precoce que a vigilância se torna o primeiro passo para a aplicação adequada. Infelizmente, os governos geralmente têm falta de pessoal e poucas embarcações para até 80% de interdição, muito menos 100%, mesmo que um infrator em potencial seja detectado em uma AMP específica.

Novas tecnologias, como aeronaves não tripuladas, planadores de onda, etc. podem monitorar uma MPA em busca de violações e podem estar fazendo essa vigilância quase constantemente. Essas tecnologias aumentam o potencial de detecção de infratores. Por exemplo, os planadores de ondas podem operar basicamente usando ondas renováveis ​​e energia solar para se mover e transmitir informações sobre o que está acontecendo em um parque 24 horas por dia, 7 dias por semana, 365 dias por ano. E, a menos que você esteja navegando ao lado de um, eles são quase invisíveis nas ondas normais do oceano. Assim, se você é um pescador ilegal e está avisado de que existe um parque patrulhado por planadores de onda, você sabe que há uma possibilidade muito forte de ser visto, fotografado e monitorado de outra forma. É um pouco como colocar placas avisando um motorista de que há um radar de trânsito instalado em uma zona de trabalho em uma rodovia. E, como radares de velocidade, os planadores de onda custam muito menos para operar do que nossas alternativas tradicionais que usam guarda costeira ou embarcações militares e aviões de observação. E talvez tão importante quanto, a tecnologia pode ser implantada em áreas onde pode haver uma concentração de atividades ilegais ou onde recursos humanos limitados não podem ser implantados de forma eficaz.

Então, é claro, adicionamos complexidade. A maioria das áreas marinhas protegidas permite algumas atividades e proíbe outras. Algumas atividades são legais em determinadas épocas do ano e outras não. Alguns permitem, por exemplo, acesso recreativo, mas não comercial. Alguns concedem acesso às comunidades locais, mas proíbem a extração internacional. Se for uma área totalmente fechada, é fácil monitorar. Qualquer um que esteja no espaço é um infrator – mas isso é relativamente raro. Mais comum é uma área de uso misto ou que permite apenas certos tipos de equipamentos - e esses são muito mais difíceis.

No entanto, por meio de sensoriamento remoto e vigilância não tripulada, o esforço é garantir a detecção precoce daqueles que violariam os objetivos do MPA. Essa detecção precoce aumenta a dissuasão e aumenta a adesão ao mesmo tempo. E, com a ajuda das comunidades, aldeias ou ONGs, muitas vezes podemos acrescentar a vigilância participativa. Vemos isso com frequência na pesca em ilhas no sudeste da Ásia ou, na prática, em cooperativas de pesca no México. E, é claro, observamos novamente que conformidade é o que realmente buscamos, porque sabemos que a maioria das pessoas cumprirá a lei.

Acusação e sanções

Supondo que tenhamos um sistema de vigilância eficaz que nos permita identificar e interditar os infratores, precisamos de um sistema legal eficaz para obter sucesso com processos e sanções. Na maioria dos países, as maiores ameaças gêmeas são a ignorância e a corrupção.

Como estamos falando do espaço oceânico, a área geográfica sobre a qual a autoridade se estende torna-se crucial. Nos EUA, os estados têm jurisdição sobre as águas costeiras próximas a 3 milhas náuticas da linha média da maré alta, e o governo federal de 3 a 12 milhas. E a maioria das nações também afirma uma “Zona Econômica Exclusiva” de até 200 milhas náuticas. Precisamos de uma estrutura regulatória para governar espacialmente as áreas marinhas protegidas por meio da definição de limites, restrições de uso ou mesmo limitações de acesso temporal. Em seguida, precisamos do assunto (a autoridade de um tribunal para ouvir casos de um determinado tipo) e da jurisdição legal territorial para impor essa estrutura e (quando necessário) emitir sanções e penalidades por violações.

O que é necessário é um quadro profissional de policiais, promotores e juízes experientes e conhecedores. A aplicação efetiva da lei requer recursos suficientes, incluindo treinamento e equipamento. O pessoal da patrulha e outros gerentes do parque precisam de autoridade clara para emitir citações e confiscar equipamentos ilegais. Da mesma forma, processos judiciais eficazes também requerem recursos, e eles precisam ter uma autoridade de cobrança clara e ser adequadamente treinados. Deve haver estabilidade dentro dos gabinetes do promotor: eles não podem receber rodízios temporários constantes através do ramo de execução. A autoridade judiciária efetiva também requer treinamento, estabilidade e familiaridade com o marco regulatório da MPA em questão. Em suma, todas as três peças de execução precisam atender à regra de 10,000 horas de Gladwell (em Outliers, Malcolm Gladwell sugeriu que a chave para o sucesso em qualquer campo é, em grande parte, uma questão de praticar uma tarefa específica em um total de cerca de 10,000 horas). horas).

O uso de sanções deve ter quatro objetivos:

1. A dissuasão deve ser suficiente para impedir que outros cometam o crime (ou seja, as sanções legais são um incentivo econômico significativo quando usadas corretamente)
2. Punição justa e justa
3. Punição compatível com a gravidade do dano causado
4. Provisão para reabilitação, como fornecer meios de subsistência alternativos no caso de pescadores em áreas marinhas protegidas (especialmente aqueles que podem pescar ilegalmente devido à pobreza e à necessidade de alimentar suas famílias)

E agora também estamos olhando para as sanções financeiras como uma fonte potencial de receita para mitigar e remediar os danos de uma atividade ilegal. Em outras palavras, como no conceito de “poluidor-pagador”, o desafio é descobrir como o recurso pode ser recuperado após um crime ter sido cometido?

Função financeira sustentável

Conforme observado acima, as leis de proteção são tão eficazes quanto sua implementação e cumprimento. E a aplicação adequada requer recursos suficientes a serem fornecidos ao longo do tempo. Infelizmente, a fiscalização em todo o mundo é geralmente subfinanciada e carente de pessoal – e isso é especialmente verdadeiro na área de proteção de recursos naturais. Simplesmente temos muito poucos inspetores, patrulheiros e outros funcionários tentando impedir atividades ilegais, desde roubo de peixes de parques marinhos por frotas de pesca industrial até cultivo de maconha em florestas nacionais para comércio de presas de narval (e outros produtos de animais selvagens).

Então, como vamos pagar por essa fiscalização ou quaisquer outras intervenções de conservação? Os orçamentos do governo são cada vez menos confiáveis ​​e a necessidade é contínua. O financiamento sustentável e recorrente deve ser incorporado desde o início. Existem várias opções - o suficiente para um outro blog - e acabamos de abordar algumas delas na conferência. Por exemplo, algumas áreas definidas de atração para forasteiros, como recifes de corais (ou os recifes de Belize Beco dos Arraios de Tubarão), empregam taxas de uso e taxas de entrada que fornecem receita que subsidia as operações do sistema nacional de parques marinhos. Algumas comunidades estabeleceram acordos de conservação em troca de uma mudança no uso local.

Considerações socioeconômicas são fundamentais. Todos devem estar cientes dos efeitos das restrições em áreas que antes eram de acesso aberto. Por exemplo, os pescadores da comunidade que são solicitados a não pescar o recurso devem receber meios de subsistência alternativos. Em alguns lugares, as operações de ecoturismo oferecem uma alternativa.

Treinamento sistemático

Como eu disse acima, a aplicação eficaz da lei requer treinamento de funcionários responsáveis ​​pela aplicação da lei, promotores e juízes. Mas também precisamos de projetos de governança que produzam cooperação entre as autoridades ambientais e de gestão pesqueira. E parte da educação precisa se estender para incluir parceiros em outras agências; isso pode incluir marinhas ou outras autoridades com responsabilidade sobre as atividades aquáticas oceânicas, mas também agências como autoridades portuárias, agências alfandegárias que precisam observar importações ilegais de peixes ou animais selvagens ameaçados. Como acontece com qualquer recurso público, os gestores da MPA devem ter integridade e sua autoridade deve ser aplicada de forma consistente, justa e sem corrupção.

Como o financiamento para treinamento de gestores de recursos é tão pouco confiável quanto outras formas de financiamento, é realmente ótimo ver como os gestores de AMP compartilham as melhores práticas entre os locais. Mais importante, ferramentas on-line para ajudá-los a reduzir as viagens para treinamento para aqueles em locais remotos. E podemos reconhecer que o investimento único em treinamento pode ser uma forma de custo irrecuperável embutido na autoridade de gerenciamento da MPA, em vez de um custo de manutenção.

Educação e divulgação

É possível que eu devesse ter começado esta discussão com esta seção porque a educação é a base para o projeto, implementação e fiscalização bem-sucedidos de áreas marinhas protegidas – especialmente em águas costeiras próximas à costa. Aplicar regulamentos para áreas marinhas protegidas é sobre como gerenciar pessoas e seu comportamento. O objetivo é provocar a mudança para incentivar a maior conformidade possível e, portanto, a menor necessidade possível de fiscalização.

• “Conscientização” é dizer a eles o que se espera deles.
• “Educação” é dizer a eles por que esperamos um bom comportamento ou reconhecer o potencial de dano.
• “Dissuasão” é alertá-los sobre as consequências.

Precisamos usar todas as três estratégias para fazer a mudança acontecer e o cumprimento habitual. Uma analogia é o uso de cintos de segurança em carros. Originalmente não havia nenhum, então eles se tornaram voluntários, então eles se tornaram legalmente exigidos em muitas jurisdições. O aumento do uso do cinto de segurança dependia de décadas de marketing social e educação sobre os benefícios do uso do cinto de segurança para salvar vidas. Essa educação adicional era necessária para melhorar o cumprimento da lei. No processo, criamos um novo hábito e o comportamento mudou. Agora é automático para a maioria das pessoas colocar o cinto de segurança ao entrar no carro.

Tempo e recursos gastos em preparação e educação compensam muitas vezes. Envolver a população local desde o início, com frequência e profundidade, ajuda as AMPs próximas a serem bem-sucedidas. As AMPs podem contribuir para uma pesca mais saudável e, assim, melhorar as economias locais – e, portanto, representam um legado e um investimento no futuro da comunidade. No entanto, pode haver uma hesitação compreensível sobre os efeitos das restrições impostas a áreas que antes eram de acesso aberto. A educação e o envolvimento adequados podem reduzir essas preocupações localmente, especialmente se as comunidades forem apoiadas em seus esforços para deter os infratores externos.

Para áreas como o alto mar, onde não há partes interessadas locais, a educação deve ser tanto sobre dissuasão e consequências quanto sobre conscientização. É nessas regiões biologicamente importantes, mas distantes, que a estrutura legal deve ser particularmente forte e bem articulada.

Embora a conformidade possa não se tornar habitual imediatamente, a divulgação e o envolvimento são ferramentas importantes para garantir a aplicação econômica ao longo do tempo. Para alcançar a conformidade, também precisamos garantir que informamos as partes interessadas sobre o processo e as decisões da MPA e, quando possível, consultá-las e obter feedback. Esse ciclo de feedback pode envolvê-los ativamente e ajudar todos a identificar os benefícios que virão da(s) MPA(s). Em locais onde são necessárias alternativas, esse feedback loop também pode buscar colaboração para encontrar soluções, especialmente no que diz respeito a fatores socioeconômicos. Por último, porque a co-gestão é vital (porque nenhum governo tem recursos ilimitados), precisamos capacitar as partes interessadas para ajudar com a conscientização, educação e vigilância, em particular, para tornar a aplicação confiável.

Conclusão

Para cada área marinha protegida, a primeira pergunta deve ser: Quais combinações de abordagens de governança são eficazes para alcançar os objetivos de conservação neste local?

As áreas marinhas protegidas estão proliferando – muitas sob estruturas que vão muito além de simples reservas proibidas, o que torna a fiscalização mais complexa. Estamos aprendendo que as estruturas de governança e, portanto, a fiscalização, devem se adaptar a uma variedade de circunstâncias – aumento do nível do mar, mudança na vontade política e, claro, o número crescente de grandes áreas protegidas onde grande parte da reserva está “além do horizonte”. Talvez a lição fundamental desta primeira conferência internacional tenha três partes:

1. O desafio de fazer com que as AMPs sejam bem-sucedidas ultrapassa as fronteiras locais, regionais e internacionais
2. O advento de novos planadores de onda não tripulados e acessíveis e outras tecnologias legais podem garantir um monitoramento maior do MPA, mas a estrutura de governança correta deve estar em vigor para impor as consequências.
3. As comunidades locais precisam ser engajadas desde o início e apoiadas em seus esforços de fiscalização.

A maior parte da aplicação da MPA é necessariamente focada em capturar os relativamente poucos infratores deliberados. Todos os outros provavelmente agirão em conformidade com a lei. Fazer uso eficaz de recursos limitados ajudará a garantir que áreas marinhas protegidas bem projetadas e bem gerenciadas promovam o objetivo abrangente de oceanos mais saudáveis. É esse objetivo que nós da The Ocean Foundation trabalhamos todos os dias.

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