Hacer limonada

Autores: Mark J. Spalding, JD
Nombre de la publicación: El Foro Ambiental. Enero de 2011: Volumen 28, Número 1.
Fecha de publicación: lunes, 31 de enero de 2011

En marzo pasado, el presidente Obama se paró en un hangar en la base de la Fuerza Aérea Andrews y anunció su estrategia múltiple para lograr la independencia energética y una economía menos dependiente de los combustibles fósiles. “Emplearemos nuevas tecnologías que reduzcan el impacto de la exploración petrolera”, dijo. “Protegeremos áreas que son vitales para el turismo, el medio ambiente y nuestra seguridad nacional. Y no nos guiaremos por la ideología política, sino por la evidencia científica”. Obama insistió en que el desarrollo de depósitos de petróleo en los océanos Atlántico y Ártico y en el Golfo de México se puede lograr sin destruir el vital hábitat marino.

Para aquellos que trabajan para defender la vida marina y las comunidades costeras, la propuesta no reconoció que el agua fluye, las especies se mueven y las actividades que parecen demasiado lejanas para causar daño, pueden y lo harán. Además, el anuncio no reconoció las debilidades en el sistema de gobierno de los océanos de EE. UU., debilidades que desde entonces se han vuelto obvias después de la explosión de Deepwater Horizon unas pocas semanas después del llamado a las armas de Obama.

Nuestro sistema de gestión marina no está tan dañado como fragmentado, construido poco a poco en todos los departamentos federales. En este momento, un revoltijo de más de 140 leyes y 20 agencias rigen las actividades oceánicas. Cada agencia tiene sus propios objetivos, mandatos e intereses. No existe un marco lógico, una estructura de toma de decisiones integrada, una visión conjunta de nuestra relación con los océanos hoy y en el futuro.

Es hora de que nuestro gobierno trate la devastación de nuestros océanos como un ataque a la salud y el bienestar de los ciudadanos estadounidenses y a nuestra seguridad nacional, y cree un marco de gobernanza y supervisión que realmente priorice la salud de los océanos y el bienestar a largo plazo de nuestros recursos costeros y marinos. Por supuesto, las trampas de la interpretación y la implementación de principios tan elevados son innumerables. Tal vez sea hora de establecer una estrategia nacional de defensa de los océanos y limpiar un lío burocrático que rivaliza con el lío en nuestras playas.

Desde 2003, la Comisión Pew Ocean del sector privado, la Comisión Ocean de EE. UU. gubernamental y un grupo de trabajo interinstitucional han articulado el "cómo y por qué" para una gobernanza integrada más sólida. A pesar de todas sus diferencias potenciales, existe una superposición significativa entre estos esfuerzos. Brevemente, las comisiones proponen mejorar la protección ecológica; implementar una buena gobernanza que sea inclusiva, transparente, responsable, eficiente y eficaz; emplear una gestión de recursos que respete los derechos y responsabilidades de las partes interesadas, que tenga en cuenta el mercado y los efectos del crecimiento; reconocer el patrimonio común de la humanidad y el valor de los espacios oceánicos; y pedir la cooperación pacífica de las naciones para proteger el medio ambiente marino. Ahora podemos obtener el marco lógico y la toma de decisiones integradas que necesitan nuestras políticas oceánicas, pero el énfasis del presidente en la orden ejecutiva que siguió a estos esfuerzos en julio pasado está en la planificación espacial marina, o MSP, como requisito previo. Este concepto de zonificación de los océanos suena como una buena idea, pero se desmorona si se examina más de cerca, lo que permite a los legisladores evitar las decisiones difíciles necesarias para salvar el ecosistema marino.

El desastre de Deepwater Horizon debería ser el punto de inflexión que nos obligue a reconocer el peligro claro y presente que plantea la gestión inadecuada y la explotación desenfrenada de nuestros océanos. Pero lo que sucedió fue lo mismo que en el colapso de la mina de West Virginia y en la ruptura de los diques en Nueva Orleans: una falla en implementar y hacer cumplir los requisitos de mantenimiento y seguridad bajo los estatutos existentes. Lamentablemente, este fracaso no va a desaparecer solo porque tengamos algunas recomendaciones bien redactadas y una orden presidencial que requiera una planificación integrada.

La orden ejecutiva del presidente Obama, que identifica a MSP como el medio para lograr sus objetivos de gobierno, se basó en las recomendaciones bipartidistas del grupo de trabajo interinstitucional. Pero la planificación espacial marina es solo una herramienta que produce buenos mapas de cómo usamos los océanos. No es una estrategia de gobierno. No establece por sí mismo un sistema que dé prioridad a las necesidades de las especies, incluidas las rutas migratorias seguras, el suministro de alimentos, el hábitat de cría o la adaptación a los cambios en el nivel del mar, la temperatura o la química. No produce una política oceánica unificada ni resuelve las prioridades conflictivas de las agencias y las contradicciones estatutarias que aumentan el potencial de desastre. Lo que necesitamos es un consejo nacional del océano para obligar a las agencias a trabajar juntas para salvaguardar los ecosistemas marinos, orientados a la conservación y utilizando un marco legal integrado para implementar esa política.

La visión de gobernanza que tenemos

La planificación espacial marina es un término técnico para mapear los usos existentes de áreas oceánicas definidas (por ejemplo, las aguas del estado de Massachusetts), con miras a usar el mapa para tomar decisiones informadas y coordinadas sobre cómo usar y asignar los recursos marinos. Los ejercicios de MSP reúnen a los usuarios de los océanos, incluidos los de las industrias de turismo, minería, transporte, telecomunicaciones, pesca y energía, todos los niveles de gobierno y grupos de conservación y recreación. Muchos ven este proceso de mapeo y asignación como la solución para administrar las interacciones hombre-océano y, en particular, como una forma de reducir los conflictos entre los usuarios porque MSP permite hacer compromisos entre los objetivos ecológicos, sociales, económicos y de gobernanza. Por ejemplo, el objetivo de la Ley de Océanos de Massachusetts (2008) es implementar una gestión integral de recursos que respalde ecosistemas saludables y vitalidad económica, mientras equilibra los usos tradicionales y considera usos futuros. El estado planea lograr esto determinando dónde se permitirán usos específicos y cuáles son compatibles. California, Washington, Oregón y Rhode Island tienen una legislación similar.

La orden ejecutiva del presidente Obama establece una política nacional para garantizar la protección, el mantenimiento y la restauración de la salud de los ecosistemas y recursos oceánicos, costeros y de los Grandes Lagos; mejorar la sostenibilidad de las economías oceánicas y costeras; preservar nuestro patrimonio marítimo; apoyar los usos y el acceso sostenibles; proporcionar una gestión adaptativa para mejorar nuestra comprensión y capacidad para responder al cambio climático y la acidificación de los océanos; y coordinar con nuestros intereses de seguridad nacional y política exterior. El presidente ordenó la coordinación de las actividades relacionadas con el océano bajo un nuevo consejo nacional del océano. Al igual que con todos los ejercicios de planificación, el peligro no radica en identificar lo que está sucediendo ahora, sino en implementar nuevas prioridades y hacerlas cumplir. MSP por sí solo no es suficiente para lograr la “protección, mantenimiento y restauración” de nuestros recursos costeros y marinos, como lo indica la orden ejecutiva.

La sensación es que podemos obtener más controles y equilibrios entre las agencias si contamos con planes regionales realmente integrales. Y suena bien, en teoría. Ya tenemos varias designaciones basadas en lugares y áreas marinas de actividad restringida (por ejemplo, para conservación o defensa). Pero nuestras herramientas de visualización no están a la altura de la complejidad de un espacio multidimensional con usos que interactúan y se superponen (algunos de los cuales pueden ser conflictivos) que cambian con los ciclos estacionales y biológicos. También es difícil generar un mapa que prediga con precisión cómo deben adaptarse los usos y las necesidades en respuesta a los efectos del cambio climático.

Podemos esperar que los planes y mapas que provienen de MSP puedan modificarse con el tiempo a medida que aprendemos y surgen nuevos usos sostenibles, o los organismos cambian su comportamiento en respuesta a la temperatura o la química. Sin embargo, sabemos que los pescadores comerciales, los pescadores con caña, los operadores de acuicultura, los transportistas y otros usuarios a menudo se muestran inflexibles una vez que se completa el proceso de mapeo inicial. Por ejemplo, cuando la comunidad conservacionista sugirió cambiar las rutas y velocidades de navegación para proteger a la ballena franca del Atlántico norte, hubo una oposición significativa y prolongada.

Dibujar cuadros y líneas en los mapas crea asignaciones que son similares a la propiedad. Podríamos esperar que el sentido de propiedad pudiera fomentar la administración, pero esto es poco probable en los bienes comunes del océano, donde todo el espacio es fluido y tridimensional. En cambio, podemos esperar que este sentido de propiedad resulte en gritos de expropiación cuando el uso favorito de alguien tiene que ser protegido para acomodar un uso nuevo o no anticipado. En el caso de ubicar un parque eólico frente a la costa de Rhode Island, el proceso de MSP fracasó y la ubicación se estableció de un plumazo del gobernador.
La planificación espacial marina se parece mucho a cualquier esfuerzo de creación de consenso, donde todos entran a la sala radiantes porque "todos estamos en la mesa". En realidad, todos en la sala están ahí para averiguar cuánto les va a costar su prioridad. Y con demasiada frecuencia, los peces, las ballenas y otros recursos no están completamente representados y se convierten en víctimas de los compromisos que reducen los conflictos entre los usuarios humanos.

Uso de la herramienta MSP

En un mundo ideal, la gobernanza de los océanos comenzaría con un sentido de todo el ecosistema e integraría nuestros diversos usos y necesidades. La gestión basada en ecosistemas, mediante la cual se protegen todos los componentes de un hábitat que sustentan la vida marina, está consagrada en la ley de gestión pesquera. Ahora que tenemos una orden ejecutiva de MSP, debemos avanzar hacia un pensamiento de todo el sistema sobre el océano. Si el resultado es proteger algunos lugares importantes, el MSP “puede eliminar la fragmentación, los desajustes espaciales y temporales causados ​​por la gestión sectorial 'en silos', donde las agencias que regulan diferentes sectores en los mismos lugares ignoran en gran medida las necesidades de otros sectores”, según Elliott. Nórdico.

Una vez más, hay buenos modelos en los que basarse. Entre ellos se encuentran la UNESCO y The Nature Conservancy, organizaciones conocidas por su confianza en la planificación como herramienta de conservación. Las recomendaciones del proceso de planificación espacial marina de la UNESCO asumen que si nuestro objetivo es hacer bien la gestión integrada basada en ecosistemas, necesitamos MSP. Brinda una descripción general de MSP, con una revisión de los desafíos que enfrenta el concepto y la necesidad de altos estándares para la implementación. También vincula el MSP y la gestión de zonas costeras. Al examinar la evolución de la MSP en todo el mundo, señala la importancia de la implementación, la participación de las partes interesadas y el seguimiento y la evaluación a largo plazo. Prevé una separación del proceso político para definir objetivos de desarrollo sostenible (ecológicos, económicos y sociales) a través de un proceso de partes interesadas públicas. Establece una guía para alinear la gestión marina con la gestión del uso de la tierra.

El modelo de TNC es un "cómo hacer" más pragmático para los gerentes que emprenden MSP. Busca traducir su experiencia en gestión del uso de la tierra al medio ambiente marino como un proceso público de análisis de áreas oceánicas para lograr objetivos ecológicos, económicos y sociales. La idea es crear una plantilla que fomente la colaboración entre las partes interesadas, incluidas las que están en conflicto, basándose en los "mejores datos científicos disponibles". El documento de instrucciones de TNC proporciona consejos de planificación para múltiples objetivos, soporte de decisiones interactivo, límites geográficos, escala y resolución, y recopilación y gestión de datos.

Sin embargo, ni la UNESCO ni TNC abordan realmente las preguntas que crea el MSP. Para sacar el máximo provecho de MSP, debemos tener objetivos claros y convincentes. Estos incluyen la preservación de los bienes comunes para las generaciones futuras; mostrando los procesos naturales; prepararse para las necesidades de las especies a medida que cambia su entorno debido al calentamiento global; mostrar usos humanos para involucrar a las partes interesadas en un proceso transparente para trabajar como administradores de los océanos; identificar impactos acumulativos de múltiples usos; y la obtención de recursos financieros para implementar los planes. Al igual que con todos esos esfuerzos, el hecho de que tenga la ley no significa que no necesite policías. Inevitablemente, los conflictos surgirán con el tiempo.

Pensamiento bala de plata

Adoptar la MSP como algo más que una herramienta de visualización útil es adoptar un placebo en nombre de la salud de los ecosistemas oceánicos, en lugar de una acción real, determinada y enfocada en defensa de los recursos que no pueden hablar por sí mismos. La prisa por exagerar el potencial de la MSP representa el tipo de pensamiento milagroso que puede conducir a mayores declives en la salud de los océanos. El riesgo al que nos enfrentamos es que se trata de una inversión costosa que vale la pena solo si estamos dispuestos a invertir significativamente más en la acción real.

La planificación espacial marina no habría evitado el desastre de Deepwater Horizon, ni protegerá ni restaurará los ricos recursos biológicos del Golfo de México en el futuro. El secretario de Marina, Ray Mabus, ha sido asignado para coordinar la recuperación y restauración del golfo. En un editorial invitado reciente en el New Orleans Times Picayune, escribió: “Lo que está claro es que la gente de la Costa del Golfo ha visto más planes de los que les gustaría contar, especialmente desde Katrina y Rita. No necesitamos reinventar la rueda o comenzar el proceso de planificación desde cero. En cambio, juntos, debemos crear un marco que asegure la restauración del abismo basado en años de examen y experiencia”. La planificación no es el comienzo; es el paso antes del comienzo. Debemos asegurarnos de que la implementación de la orden ejecutiva del presidente use MSP para establecer e identificar los roles de las agencias y las directivas legales, y las formas de integrar programas, reducir las contradicciones e institucionalizar una estrategia nacional sólida de defensa de los océanos.

Por sí mismo, MSP no salvará a un solo pez, ballena o delfín. El desafío radica en las prioridades inherentes al proceso: la verdadera sostenibilidad debe ser el lente a través del cual se vean todas las demás actividades, no solo una voz solitaria en una mesa llena de gente donde los usuarios humanos ya se disputan el espacio.

Avanzando

El día después de las elecciones de 2010, el miembro de mayor rango del Comité de Recursos Naturales de la Cámara de Representantes, Doc Hastings de Washington, emitió un comunicado de prensa para delinear las prioridades generales de la mayoría republicana entrante. “Nuestro objetivo será responsabilizar a la administración y obtener respuestas muy necesarias sobre una variedad de problemas, incluido el . . . planea encerrar vastas porciones de nuestros océanos a través de un proceso de zonificación irracional”. Como escribió David Helvarg de Blue Frontier en Grist: “En el Congreso 112, espere ver que el Ocean Council del presidente Obama, recientemente establecido, sea atacado como otra burocracia gubernamental derrochadora”. Además de estar en el punto de mira del presidente del comité entrante, tenemos que ser realistas acerca de la financiación para mejorar la protección de los océanos en el nuevo Congreso. Uno no tiene que hacer matemáticas para saber que es poco probable que los nuevos programas sean financiados a través de nuevas asignaciones.

Por lo tanto, para tener alguna posibilidad, debemos articular claramente cómo la MSP y la mejora de la gobernanza de los océanos se relacionan con más empleos y con la recuperación de la economía. También tendríamos que aclarar cómo la implementación de una mejor gobernanza de los océanos podría reducir nuestro déficit presupuestario. Esto puede ser posible mediante la consolidación de las agencias responsables y la racionalización de los despidos. Desafortunadamente, parece poco probable que los representantes recién elegidos, que buscan límites a la actividad del gobierno, vean algún beneficio en la mejora de la gobernanza de los océanos.

Podemos mirar el ejemplo de otra nación para una guía potencial. En el Reino Unido, los esfuerzos de Crown Estate para completar un MSP integral en las Islas Británicas, integrado con la política de energía renovable del Reino Unido, ha identificado sitios específicos mientras protege las oportunidades recreativas y de pesca existentes. Esto, a su vez, ha creado miles de puestos de trabajo en pequeñas ciudades portuarias de Gales, Irlanda y Escocia. Cuando los conservadores arrebataron el poder al Partido Laborista este año, la necesidad de seguir avanzando en los esfuerzos del MSP y la promoción de las energías renovables no disminuyó en prioridad.

Lograr una gobernanza integrada de nuestros recursos oceánicos requiere considerar todas sus complejidades de animales, plantas y otros recursos sobre y debajo del lecho marino, dentro de la columna de agua, su interfaz con las áreas costeras y el espacio aéreo superior. Si queremos aprovechar al máximo MSP como herramienta, hay preguntas que debemos responder en el proceso.

Ante todo, debemos estar preparados para defender los recursos oceánicos de los que depende gran parte de nuestro bienestar económico y social. ¿Cómo puede la “planificación cuidadosa” minimizar los conflictos entre los manatíes y los barcos? zonas muertas y vida de los peces; sobrepesca y biomasa marina; floraciones de algas y criaderos de ostras; varamientos de barcos y arrecifes de coral; el sonar de largo alcance y las ballenas varadas que huyeron de él; o las mareas negras y los pelícanos?

Debemos identificar los mecanismos políticos y financieros que se utilizarán para garantizar que los mapas MSP permanezcan actualizados, a medida que se disponga de nuevos datos o cambien las condiciones. Debemos seguir trabajando para garantizar que mantengamos a los gobiernos, las ONG y los financiadores enfocados en la implementación y el cumplimiento de las leyes y reglamentos que ya tenemos en los libros, así como en cualquier asignación o plan de zonificación que surja de un proceso de MSP, para garantizar que sea más sólida de lo que ha sido la zonificación terrestre.

En caso de que sea necesario cambiar o reasignar los usos mapeados, debemos estar preparados para defendernos de las acusaciones de expropiación. Asimismo, la estructura legal debe enmarcar lineamientos de seguros, cadena de custodia y reembolso de daños dentro del MSP que resuelvan los problemas de recursos destruidos y, sin embargo, no involucren dólares de los contribuyentes para el reembolso. Además, los procesos de MSP deben ayudar a identificar formas de equilibrar la gestión de riesgos y la protección ecológica para actividades que tienen una probabilidad finita de accidentes ambientales relacionados con la industria, especialmente cuando la probabilidad del accidente es muy pequeña, pero el alcance y la escala del daño son enorme, como en el caso del impacto de Deepwater Horizon en miles de puestos de trabajo, 50,000 30 millas cuadradas de océano y costas, millones de pies cúbicos de agua de mar, cientos de especies y más de XNUMX años, sin mencionar la pérdida de la fuente de energia.

En el marco de abordar estos problemas se encuentra el potencial para aprovechar al máximo la MSP como herramienta. Puede ayudar a proteger los empleos existentes y respaldar la creación de nuevos empleos en nuestros estados costeros, incluso mientras promueve la salud de los recursos oceánicos de los que depende nuestra nación. Con visión, colaboración y reconocimiento de sus limitaciones, podemos usar esta herramienta para lograr lo que realmente necesitamos: gobernanza integrada de los océanos entre agencias, gobiernos y partes interesadas de todas las especies.