Parte 2 – Pensando en los parques oceánicos: cómo, por qué, dónde

Por: Mark J. Spalding, presidente, The Ocean Foundation

EVITAR EL PARQUE DE PAPEL: ¿CÓMO PODEMOS AYUDAR A LAS AMP A TENER ÉXITO?

Como mencioné en la Parte 1 de este blog sobre parques oceánicos, asistí a la Conferencia Global de Cumplimiento de AMP 2012 de WildAid en diciembre. Esta conferencia fue la primera de su tipo en contar con una amplia gama de agencias gubernamentales, instituciones educativas, grupos sin fines de lucro, personal militar, científicos y defensores de todo el mundo. Treinta y cinco naciones estuvieron representadas y los asistentes procedían de organizaciones tan diversas como la agencia de océanos de EE. UU. (NOAA) y Sea Shepherd.

Como se observa a menudo, muy poco del océano del mundo está protegido: de hecho, es solo alrededor del 1% del 71% que es océano. Las áreas marinas protegidas se están expandiendo rápidamente en todo el mundo debido a la creciente aceptación de las AMP como una herramienta para la conservación y la gestión de la pesca. Y estamos bien encaminados hacia la comprensión de la ciencia que sustenta un buen diseño de productividad biológica y los efectos indirectos positivos de las redes de áreas protegidas en áreas fuera de los límites. La expansión de la protección es grande. Lo que viene después importa más.

Ahora debemos centrarnos en lo que sucede una vez que tenemos un AMP en funcionamiento. ¿Cómo nos aseguramos de que las AMP tengan éxito? ¿Cómo nos aseguramos de que las AMP protejan el hábitat y los procesos ecológicos, incluso cuando esos procesos y sistemas de apoyo a la vida no se comprenden completamente? ¿Cómo nos aseguramos de que haya suficiente capacidad estatal, voluntad política, tecnologías de vigilancia y recursos financieros disponibles para hacer cumplir las restricciones de las AMP? ¿Cómo garantizamos un seguimiento suficiente que nos permita revisar los planes de gestión?

Son estas preguntas (entre otras) las que los asistentes a la conferencia intentaban responder.

Si bien la industria pesquera utiliza su importante poder político para oponerse a los límites de captura, minimizar las protecciones en las AMP y mantener los subsidios, los avances tecnológicos están facilitando el monitoreo de grandes áreas marinas para garantizar la detección temprana, lo que aumenta la disuasión y aumenta el cumplimiento. Normalmente, la comunidad de conservación de los océanos es el jugador más débil de la sala; Las AMP incorporan en la ley que este partido más débil gana en este lugar. Sin embargo, todavía necesitamos recursos adecuados para la interdicción y el enjuiciamiento, así como voluntad política, los cuales son difíciles de conseguir.

En las pesquerías artesanales más pequeñas, a menudo pueden aplicar tecnología menos costosa y más fácil de usar para el seguimiento y la detección. Pero tales áreas manejadas localmente están limitadas en la capacidad de las comunidades para aplicarlas a las flotas extranjeras. Ya sea que comience de abajo hacia arriba o de arriba hacia abajo, necesita ambos. Sin ley o infraestructura legal significa que no hay una aplicación real, lo que significa un fracaso. Sin la participación de la comunidad, es probable que fracase. Los pescadores en estas comunidades tienen que "querer" cumplir, y necesitamos que participen realmente en la aplicación para controlar el comportamiento de los tramposos y los forasteros a pequeña escala. Se trata de “hacer algo”, no de “dejar de pescar”.

La conclusión general de la conferencia es que es hora de reafirmar la confianza del público. Debe ser el gobierno el que esté ejerciendo sus obligaciones fiduciarias para proteger los recursos naturales a través de las AMP para las generaciones actuales y futuras. Sin una aplicación agresiva de las leyes en los libros, las AMP no tienen sentido. Sin la aplicación y el cumplimiento, los incentivos para que los usuarios de los recursos administren los recursos son igualmente débiles.

La estructura de la conferencia

Esta fue la primera conferencia de este tipo y fue motivada en parte porque existe una nueva tecnología para vigilar grandes áreas marinas protegidas. Pero también está motivado por la economía dura. Es poco probable que la gran mayoría de los visitantes hagan daño intencional o realicen actividades ilegales. El truco consiste en abordar el desafío de los infractores cuya capacidad es suficiente para causar mucho daño, incluso si representan un porcentaje muy pequeño de los usuarios o visitantes. La seguridad alimentaria local y regional, así como los dólares del turismo local están en juego, y dependen de la aplicación de estas áreas marinas protegidas. Ya sea que estén cerca de la costa o en alta mar, estas actividades legítimas en las AMP son relativamente difíciles de proteger: simplemente no hay suficientes personas y embarcaciones (sin mencionar el combustible) para brindar una cobertura completa y prevenir actividades ilegales y dañinas. La conferencia de aplicación de AMP se organizó en torno a lo que se conoce como la "cadena de aplicación" como el marco de todo lo que debe estar en su lugar para el éxito:

• El nivel 1 es vigilancia e interdicción
• El nivel 2 es enjuiciamiento y sanciones.
• El nivel 3 es el rol de finanzas sostenibles
• El nivel 4 es entrenamiento sistemático
• El nivel 5 es educación y divulgación.

Vigilancia e interdicción

Para cada AMP, debemos definir objetivos que sean medibles, adaptables, usar los datos disponibles y tener un programa de monitoreo que mida constantemente para el logro de esos objetivos. Sabemos que la mayoría de las personas, debidamente informadas, se esfuerzan por cumplir las normas. Sin embargo, los infractores tienen el potencial de causar un gran daño, incluso irreversible, y es en la detección temprana que la vigilancia se convierte en el primer paso para la aplicación adecuada. Desafortunadamente, los gobiernos generalmente no tienen suficiente personal y tienen muy pocos barcos para incluso el 80% de la interdicción, mucho menos el 100%, incluso si se detecta un infractor potencial en un AMP específico.

Nuevas tecnologías como aviones no tripulados, planeadores de olas, etc. pueden monitorear un AMP en busca de violaciones y pueden estar haciendo esa vigilancia casi constantemente. Estas tecnologías aumentan el potencial para detectar a los infractores. Por ejemplo, los planeadores de olas pueden operar básicamente usando energía solar y de olas renovables para moverse y transmitir información sobre lo que sucede en un parque las 24 horas del día, los 7 días de la semana, los 365 días del año. Y, a menos que navegue junto a uno, son casi invisibles en el oleaje normal del océano. Por lo tanto, si usted es un pescador ilegal y está informado de que hay un parque patrullado por planeadores de olas, sabe que existe una gran posibilidad de que lo vean, lo fotografíen y lo controlen. Es un poco como colocar carteles advirtiendo a un automovilista que hay una cámara de velocidad en una zona de trabajo de la carretera. Y, al igual que las cámaras de velocidad, los planeadores de olas cuestan mucho menos de operar que nuestras alternativas tradicionales que utilizan la guardia costera o embarcaciones militares y aviones de detección. Y quizás igual de importante, la tecnología se puede implementar en áreas donde puede haber una concentración de actividades ilegales, o donde los recursos humanos limitados no se pueden implementar de manera efectiva.

Luego, por supuesto, añadimos complejidad. La mayoría de las áreas marinas protegidas permiten algunas actividades y prohíben otras. Algunas actividades son legales en ciertas épocas del año y en otras no. Algunas permiten, por ejemplo, el acceso recreativo, pero no comercial. Algunos otorgan acceso a las comunidades locales, pero prohíben la extracción internacional. Si es un área completamente cerrada, es fácil de monitorear. Cualquiera que esté en el espacio es un infractor, pero eso es relativamente raro. Más común es un área de uso mixto o una que permite solo ciertos tipos de equipo, y eso es mucho más difícil.

Sin embargo, a través de sensores remotos y vigilancia no tripulada, el esfuerzo es asegurar la detección temprana de aquellos que violarían los objetivos del AMP. Tal detección temprana aumenta la disuasión y aumenta el cumplimiento al mismo tiempo. Y, con la ayuda de las comunidades, los pueblos o las ONG, a menudo podemos agregar la vigilancia participativa. Vemos esto a menudo en las pesquerías de las islas del sudeste asiático, o en la práctica en cooperativas pesqueras en México. Y, por supuesto, notamos nuevamente que el cumplimiento es lo que realmente buscamos porque sabemos que la mayoría de las personas cumplirán con la ley.

Enjuiciamiento y sanciones

Suponiendo que tengamos un sistema de vigilancia efectivo que nos permita detectar e interceptar a los infractores, necesitamos un sistema legal efectivo para tener éxito con los enjuiciamientos y las sanciones. En la mayoría de los países, las mayores amenazas gemelas son la ignorancia y la corrupción.

Debido a que estamos hablando del espacio oceánico, el área geográfica sobre la que se extiende la autoridad se vuelve crucial. En los EE. UU., los estados tienen jurisdicción sobre las aguas costeras cercanas a la costa hasta 3 millas náuticas desde la línea de marea alta media, y el gobierno federal desde 3 a 12 millas. Y, la mayoría de las naciones también afirman una "Zona Económica Exclusiva" de hasta 200 millas náuticas. Necesitamos un marco regulatorio para gobernar espacialmente las áreas marinas protegidas a través del establecimiento de límites, restricciones de uso o incluso limitaciones temporales de acceso. Luego necesitamos materia (la autoridad de un tribunal para escuchar casos de un tipo particular) y jurisdicción legal territorial para hacer cumplir ese marco y (cuando sea necesario) emitir sanciones y castigos por violaciones.

Lo que se necesita es un cuadro profesional de funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, fiscales y jueces con conocimientos y experiencia. La aplicación efectiva de la ley requiere recursos suficientes, incluida la capacitación y el equipo. El personal de patrulla y otros administradores del parque necesitan una autoridad clara para emitir citaciones y confiscar equipos ilegales. Del mismo modo, los enjuiciamientos efectivos también requieren recursos, y deben tener una autoridad acusatoria clara y estar adecuadamente capacitados. Debe haber estabilidad dentro de las fiscalías: no se les puede dar rotaciones temporales constantes a través de la rama de ejecución. La autoridad judicial efectiva también requiere capacitación, estabilidad y familiaridad con el marco regulatorio de las AMP en cuestión. En resumen, las tres piezas de cumplimiento deben cumplir con la regla de las 10,000 10,000 horas de Gladwell (en Outliers, Malcolm Gladwell sugirió que la clave del éxito en cualquier campo es, en gran medida, una cuestión de practicar una tarea específica por un total de alrededor de XNUMX XNUMX horas). horas).

El uso de sanciones debe tener cuatro objetivos:

1. La disuasión debe ser suficiente para disuadir a otros del delito (es decir, las sanciones legales son un incentivo económico significativo cuando se usan correctamente)
2. Castigo justo y equitativo
3. Castigo acorde a la gravedad del daño causado.
4. Provisión para la rehabilitación, como proporcionar medios de vida alternativos en el caso de los pescadores en áreas marinas protegidas (especialmente aquellos que podrían pescar ilegalmente impulsados ​​por la pobreza y la necesidad de alimentar a su familia)

Y ahora también estamos analizando las sanciones financieras como una posible fuente de ingresos para mitigar y remediar los daños causados ​​por una actividad ilegal. En otras palabras, como en el concepto de “quien contamina paga”, el desafío es averiguar cómo se puede recuperar el recurso después de que se ha cometido un delito.

Rol de finanzas sostenibles

Como se señaló anteriormente, las leyes protectoras son tan efectivas como su implementación y cumplimiento. Y, la aplicación adecuada requiere que se proporcionen recursos suficientes a lo largo del tiempo. Desafortunadamente, la aplicación de la ley en todo el mundo generalmente no cuenta con fondos suficientes ni personal, y esto es especialmente cierto en el ámbito de la protección de los recursos naturales. Simplemente tenemos muy pocos inspectores, oficiales de patrulla y otro personal que trate de prevenir actividades ilegales, desde el robo de peces de los parques marinos por parte de las flotas pesqueras industriales hasta el cultivo de marihuana en los bosques nacionales para comerciar con colmillos de narval (y otros productos de animales salvajes).

Entonces, ¿cómo vamos a pagar por esta aplicación o cualquier otra intervención de conservación? Los presupuestos gubernamentales son cada vez menos fiables y la necesidad es continua. La financiación sostenible y recurrente debe incorporarse desde el principio. Hay una serie de opciones, suficientes para otro blog completo, y solo mencionamos algunas en la conferencia. Por ejemplo, algunas áreas definidas de atracción para los foráneos, como los arrecifes de coral (o el arrecife de Belice). Callejón de rayas tiburones), emplean tarifas de usuario y tarifas de entrada que proporcionan ingresos que subsidian las operaciones del sistema de parques marinos nacionales. Algunas comunidades han establecido acuerdos de conservación a cambio de un cambio en el uso local.

Las consideraciones socioeconómicas son clave. Todos deben ser conscientes de los efectos de las restricciones en áreas que antes eran de acceso abierto. Por ejemplo, a los pescadores comunitarios a quienes se les pide que no pesquen el recurso se les debe ofrecer medios de vida alternativos. En algunos lugares, las operaciones de ecoturismo han brindado una alternativa.

Entrenamiento sistemático

Como dije anteriormente, la aplicación efectiva de la ley requiere la capacitación de los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, los fiscales y los jueces. Pero también necesitamos diseños de gobernanza que produzcan cooperación entre las autoridades ambientales y de gestión pesquera. Y, parte de la educación necesita extenderse para incluir socios en otras agencias; esto puede incluir armadas u otras autoridades con responsabilidad sobre las actividades acuáticas oceánicas, pero también agencias como autoridades portuarias, agencias de aduanas que deben vigilar las importaciones ilegales de peces o vida silvestre en peligro de extinción. Al igual que con cualquier recurso público, los administradores de AMP deben tener integridad y su autoridad debe aplicarse de manera consistente, justa y sin corrupción.

Debido a que el financiamiento para la capacitación de administradores de recursos es tan poco confiable como otras formas de financiamiento, es realmente grandioso ver cómo los administradores de AMP comparten las mejores prácticas en todas las ubicaciones. Lo que es más importante, las herramientas en línea les ayudan a reducir los viajes para capacitarse en lugares remotos. Y podemos reconocer que la inversión única en capacitación puede ser una forma de costo irrecuperable integrado en la autoridad de gestión del AMP en lugar de un costo de mantenimiento.

Educación y divulgación

Es posible que debería haber comenzado esta discusión con esta sección porque la educación es la base para el diseño, la implementación y el cumplimiento exitosos de las áreas marinas protegidas, especialmente en las aguas costeras cercanas a la costa. Hacer cumplir las regulaciones para las áreas marinas protegidas se trata de gestionar a las personas y su comportamiento. El objetivo es provocar el cambio para fomentar el mayor cumplimiento posible y, por lo tanto, la menor necesidad posible de ejecución.

• “Conciencia” se trata de decirles lo que se espera de ellos.
• “Educación” es decirles por qué esperamos un buen comportamiento, o reconocer el potencial de daño.
• “Disuasión” es advertirles sobre las consecuencias.

Necesitamos usar las tres estrategias para que el cambio suceda y el cumplimiento sea habitual. Una analogía es el uso de cinturones de seguridad en los automóviles. Originalmente no había ninguno, luego se volvieron voluntarios y luego se convirtieron en requisitos legales en muchas jurisdicciones. El aumento del uso del cinturón de seguridad dependía entonces de décadas de mercadeo social y educación sobre los beneficios de usar el cinturón de seguridad para salvar vidas. Esta educación adicional era necesaria para mejorar el cumplimiento de la ley. En el proceso, creamos un nuevo hábito y se cambió el comportamiento. Ahora es automático para la mayoría de las personas ponerse el cinturón de seguridad cuando suben a un automóvil.

El tiempo y los recursos invertidos en la preparación y la educación valen la pena muchas veces. Involucrar a la población local de manera temprana, frecuente y profunda ayuda a que las AMP cercanas tengan éxito. Las AMP pueden contribuir a pesquerías más saludables y, por lo tanto, mejorar las economías locales y, por lo tanto, representar tanto un legado como una inversión en el futuro por parte de la comunidad. Sin embargo, puede haber vacilaciones comprensibles sobre los efectos de las restricciones impuestas en áreas que anteriormente eran de acceso abierto. La educación y el compromiso adecuados pueden reducir esas preocupaciones a nivel local, especialmente si se apoya a las comunidades en sus esfuerzos por disuadir a los infractores externos.

Para áreas como alta mar donde no hay partes interesadas locales, la educación debe tener tanto que ver con la disuasión y las consecuencias como con la conciencia. Es en estas regiones biológicamente importantes pero distantes donde el marco legal debe ser particularmente fuerte y bien articulado.

Si bien es posible que el cumplimiento no se vuelva habitual de inmediato, la divulgación y el compromiso son herramientas importantes para garantizar una aplicación rentable a lo largo del tiempo. Para lograr el cumplimiento, también debemos asegurarnos de informar a las partes interesadas sobre el proceso y las decisiones del AMP y, cuando sea posible, consultarlos y obtener retroalimentación. Este circuito de retroalimentación puede involucrarlos activamente y ayudar a todos a identificar los beneficios que provendrán de las AMP. En lugares donde se necesitan alternativas, este ciclo de retroalimentación también puede buscar colaboración para encontrar soluciones, especialmente en lo que respecta a factores socioeconómicos. Por último, debido a que la gestión conjunta es vital (porque ningún gobierno tiene recursos ilimitados), debemos empoderar a las partes interesadas para que ayuden con la concientización, la educación y la vigilancia, en particular, para que la aplicación sea creíble.

Conclusión

Para cada área marina protegida, la primera pregunta debe ser: ¿Qué combinaciones de enfoques de gobernanza son efectivas para lograr los objetivos de conservación en este lugar?

Las áreas marinas protegidas están proliferando, muchas bajo marcos que van mucho más allá de las simples reservas de prohibición de pesca, lo que hace que la aplicación sea más compleja. Estamos aprendiendo que las estructuras de gobernanza, y por lo tanto la aplicación, deben adaptarse a una variedad de circunstancias: aumento del nivel del mar, cambio de voluntad política y, por supuesto, el creciente número de grandes áreas protegidas donde gran parte de la reserva está “más allá del horizonte”. Quizás la lección fundamental de esta primera conferencia internacional tuvo tres partes:

1. El desafío de hacer que las AMP tengan éxito abarca fronteras locales, regionales e internacionales
2. El advenimiento de nuevos planeadores de olas no tripulados y asequibles y otras tecnologías geniales pueden garantizar un monitoreo de AMP más amplio, pero debe existir la estructura de gobernanza adecuada para imponer consecuencias.
3. Las comunidades locales deben participar desde el principio y recibir apoyo en sus esfuerzos de cumplimiento.

La mayor parte de la aplicación de las AMP se centra necesariamente en atrapar a los relativamente pocos infractores deliberados. Es probable que todos los demás actúen de conformidad con la ley. Hacer un uso efectivo de los recursos limitados ayudará a garantizar que las áreas marinas protegidas bien diseñadas y bien administradas promuevan el objetivo general de océanos más saludables. Ese es el objetivo por el que trabajamos todos los días en The Ocean Foundation.

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