Создание лимонад

Авторы: Марк Дж. Сполдинг, JD
Название публикации: Экологический форум. Январь 2011 г .: Том 28, номер 1.
Дата публикации: понедельник, 31 января 2011 г.

В марте прошлого года президент Обама стоял в ангаре на базе ВВС Эндрюс и объявил о своей многоаспектной стратегии достижения энергетической независимости и уменьшения зависимости экономики от ископаемого топлива. «Мы будем использовать новые технологии, которые уменьшат воздействие разведки нефти», — сказал он. «Мы будем защищать районы, которые имеют жизненно важное значение для туризма, окружающей среды и нашей национальной безопасности. И мы будем руководствоваться не политической идеологией, а научными данными». Обама настаивал на том, что разработка месторождений нефти в Атлантическом и Северном Ледовитом океанах и в Мексиканском заливе может осуществляться без разрушения жизненно важной морской среды обитания.

Для тех, кто работает над защитой морской жизни и прибрежных сообществ, предложение не признает, что потоки воды, перемещение видов и действия, которые кажутся слишком далекими, чтобы причинить вред, могут и будут причинять вред. Кроме того, в заявлении не были учтены недостатки американской системы управления океаном — недостатки, которые с тех пор стали очевидными после взрыва на платформе Deepwater Horizon через несколько недель после призыва Обамы к оружию.

Наша система управления морским хозяйством не столько сломана, сколько фрагментирована, построена по частям между федеральными ведомствами. В настоящее время океанская деятельность регулируется мешаниной из более чем 140 законов и 20 агентств. Каждое агентство имеет свои цели, полномочия и интересы. Не существует логической основы, интегрированной структуры принятия решений, общего видения нашего отношения к океанам сегодня и в будущем.

Настало время, чтобы наше правительство рассматривало опустошение наших океанов как посягательство на здоровье и благополучие американских граждан и нашу национальную безопасность, и создало систему управления и надзора, которая действительно уделяла бы первостепенное внимание здоровью океанов и долгосрочному благополучию человечества. наши прибрежные и морские ресурсы. Конечно, подводных камней при интерпретации и реализации таких высоких принципов множество. Возможно, пришло время разработать национальную стратегию защиты океана и навести порядок в бюрократическом беспорядке, который соперничает с беспорядком на наших пляжах.

С 2003 года частная комиссия Pew Ocean, правительственная комиссия США по океанам и межведомственная целевая группа сформулировали «как и почему» для более надежного интегрированного управления. Несмотря на все их потенциальные различия, между этими усилиями существует значительное совпадение. Вкратце, комиссии предлагают модернизировать экологическую защиту; внедрять надлежащее управление, которое является инклюзивным, прозрачным, подотчетным, эффективным и результативным; использовать управление ресурсами, уважающее права и обязанности заинтересованных сторон, учитывающее рынок и последствия роста; признать общее наследие человечества и ценность океанских пространств; и призвать к мирному сотрудничеству стран для защиты морской среды. Теперь мы можем получить логическую основу и комплексное решение, необходимое для нашей политики в отношении океана, но акцент президента в исполнительном указе, последовавшем за этими усилиями в июле прошлого года, делается на предварительном морском пространственном планировании, или MSP. Эта концепция зонирования океана звучит как хорошая идея, но при ближайшем рассмотрении она разваливается, что позволяет политикам избегать трудных решений, необходимых для спасения морской экосистемы.

Катастрофа Deepwater Horizon должна стать переломным моментом, заставляющим нас признать очевидную и реальную опасность, которую представляет неадекватное управление и безудержная эксплуатация наших океанов. Но произошло то же самое, что и при обрушении шахты в Западной Вирджинии и при прорыве дамб в Новом Орлеане: несоблюдение и несоблюдение требований по техническому обслуживанию и безопасности в соответствии с существующими законами. К сожалению, этот провал не исчезнет только потому, что у нас есть красиво сформулированные рекомендации и указ президента, требующий комплексного планирования.

Распоряжение президента Обамы, определяющее MSP как средство достижения целей управления, было основано на двухпартийных рекомендациях межведомственной целевой группы. Но морское пространственное планирование — это всего лишь инструмент, который создает хорошие карты того, как мы используем океаны. Это не стратегия управления. Сама по себе она не устанавливает систему, в которой приоритет отдается потребностям видов, включая безопасные пути миграции, снабжение пищей, среду обитания для питомников или адаптацию к изменениям уровня моря, температуры или химического состава. Он не вырабатывает единую политику в отношении океана и не разрешает противоречивые приоритеты ведомств и законодательные противоречия, которые увеличивают вероятность стихийного бедствия. Что нам нужно, так это национальный совет по океанам, который заставит агентства работать вместе для защиты морских экосистем, ориентируясь на сохранение и используя интегрированную законодательную базу для реализации этой политики.

Видение управления, которое мы получили

Морское пространственное планирование — это технический термин для картографирования существующих видов использования определенных районов океана (например, вод штата Массачусетс) с прицелом на использование карты для принятия информированных и скоординированных решений о том, как использовать и распределять морские ресурсы. Учения MSP объединяют пользователей океана, в том числе представителей туристической, горнодобывающей, транспортной, телекоммуникационной, рыбной и энергетической отраслей, всех уровней правительства, а также природоохранных и рекреационных групп. Многие рассматривают этот процесс картирования и распределения как решение для управления взаимодействием человека и океана и, в частности, как способ уменьшить конфликты между пользователями, поскольку MSP позволяет идти на компромиссы между экологическими, социальными, экономическими и управленческими целями. Например, цель Закона штата Массачусетс об океане (2008 г.) состоит в том, чтобы внедрить комплексное управление ресурсами, которое поддерживает здоровые экосистемы и экономическую жизнеспособность, в то же время уравновешивая традиционное использование и учитывая будущее использование. Штат планирует добиться этого, определив, где будут разрешены конкретные виды использования, а какие совместимы. Калифорния, Вашингтон, Орегон и Род-Айленд имеют аналогичное законодательство.

Указ президента Обамы устанавливает национальную политику по обеспечению защиты, поддержания и восстановления здоровья океанов, прибрежных экосистем и ресурсов Великих озер; повысить устойчивость экономики океанов и прибрежных районов; сохранить наше морское наследие; поддерживать устойчивое использование и доступ; обеспечить адаптивное управление для улучшения нашего понимания и способности реагировать на изменение климата и закисление океана; и координировать свои действия с интересами нашей национальной безопасности и внешней политики. Президент приказал координировать деятельность, связанную с океаном, в рамках нового национального совета по океанам. Как и во всех упражнениях по планированию, ловушка заключается не в том, чтобы определить, что происходит сейчас, а в том, чтобы установить новые приоритеты и обеспечить их соблюдение. Одного MSP недостаточно для обеспечения «защиты, обслуживания и восстановления» наших прибрежных и морских ресурсов, как предписывает указ.

Такое ощущение, что мы можем добиться большей сдержек и противовесов между агентствами, если у нас будут действительно всеобъемлющие региональные планы. И это звучит хорошо, в теории. У нас уже есть различные географические обозначения и морские районы с ограниченной деятельностью (например, для сохранения или защиты). Но наши инструменты визуализации не соответствуют сложности многомерного пространства с взаимодействующими и перекрывающимися видами использования (некоторые из которых могут быть противоречивыми), которые меняются в зависимости от сезонных и биологических циклов. Также трудно создать карту, которая будет точно предсказывать, как виды использования и потребности должны адаптироваться к последствиям изменения климата.

Мы можем надеяться, что планы и карты, которые исходят от MSP, могут быть изменены с течением времени по мере того, как мы узнаем, и по мере появления новых устойчивых видов использования или по мере того, как организмы меняют поведение в ответ на температуру или химию. Тем не менее, мы знаем, что коммерческие рыбаки, рыболовы, операторы аквакультуры, грузоотправители и другие пользователи часто непреклонны после завершения начального процесса картирования. Например, когда природоохранное сообщество предложило изменить маршруты и скорости судоходства для защиты северного атлантического кита, оно встретило серьезное и продолжительное сопротивление.

Рисование прямоугольников и линий на картах создает распределение, похожее на владение. Мы могли бы надеяться, что чувство собственности может способствовать управлению, но это маловероятно в условиях океана, где все пространство текучее и трехмерное. Вместо этого мы можем ожидать, что это чувство собственности приведет к крикам о взятках, когда чье-либо предпочтительное использование должно быть хеджировано, чтобы приспособиться к новому или непредвиденному использованию. В случае размещения ветряной электростанции у побережья Род-Айленда процесс MSP не удался, и местоположение было установлено росчерком пера губернатора.
Морское пространственное планирование очень похоже на любое усилие по достижению консенсуса, когда все входят в комнату, сияя, потому что «мы все за столом». На самом деле все в комнате собираются узнать, во сколько им обойдется их приоритет. И слишком часто рыба, киты и другие ресурсы представлены не полностью и становятся жертвами компромиссов, уменьшающих конфликты между пользователями-людьми.

Использование инструмента MSP

В идеальном мире управление океаном должно начинаться с понимания всей экосистемы и интеграции наших различных видов использования и потребностей. Экосистемное управление, при котором все компоненты среды обитания, поддерживающие морскую жизнь, защищены, закреплено в законе об управлении рыболовством. Теперь, когда у нас есть распоряжение MSP, нам нужно перейти к общесистемному мышлению об океане. Если результатом является защита некоторых важных мест, MSP «может устранить фрагментацию, пространственные и временные несоответствия, вызванные «разрозненным» отраслевым управлением, когда агентства, регулирующие различные сектора в одних и тех же местах, в значительной степени игнорируют потребности других секторов», по словам Эллиотта. Норвежский.

Опять же, есть хорошие модели, на которые можно опираться. Среди них ЮНЕСКО и The Nature Conservancy, организации, известные своей опорой на планирование как на инструмент сохранения. Рекомендации ЮНЕСКО по процессу морского пространственного планирования исходят из того, что если наша цель состоит в том, чтобы эффективно осуществлять комплексное управление на основе экосистем, нам необходимо ПМП. В нем представлен обзор MSP с обзором проблем, стоящих перед этой концепцией, и необходимостью высоких стандартов для реализации. Он также связывает MSP и управление прибрежной зоной. При изучении развития MSP во всем мире отмечается важность реализации, участия заинтересованных сторон, а также долгосрочного мониторинга и оценки. Он предусматривает отделение от политического процесса для определения целей устойчивого развития (экологических, экономических и социальных) через процесс с участием заинтересованных сторон. В нем содержится руководство по приведению управления морской средой в соответствие с управлением землепользованием.

Модель ТНК является более прагматичным руководством для менеджеров, занимающихся МПМ. Он стремится перенести свой опыт управления землепользованием на морскую среду в виде публичного процесса анализа океанских районов для достижения экологических, экономических и социальных целей. Идея состоит в том, чтобы создать шаблон, который будет способствовать сотрудничеству между заинтересованными сторонами, в том числе конфликтующими, опираясь на «наилучшие доступные научные данные». Документ TNC с практическими рекомендациями содержит рекомендации по планированию для различных целей, интерактивную поддержку принятия решений, географические границы, масштаб и разрешение, а также сбор данных и управление ими.

Однако ни ЮНЕСКО, ни ТНК в действительности не решают вопросы, которые создает MSP. Чтобы получить максимальную отдачу от MSP, у нас должны быть четкие и убедительные цели. К ним относятся сохранение общего достояния для будущих поколений; демонстрация природных процессов; подготовка к потребностям видов по мере изменения окружающей среды из-за глобального потепления; демонстрация использования людьми для вовлечения заинтересованных сторон в прозрачный процесс работы в качестве стюардов океана; выявление кумулятивных воздействий от многократного использования; и получение финансовых ресурсов для реализации планов. Как и во всех подобных усилиях, то, что у вас есть закон, не означает, что вам не нужны полицейские. Неизбежно, со временем возникнут конфликты.

Серебряная пуля мышления

Воспринимать MSP как нечто большее, чем просто полезный инструмент визуализации, — значит принимать плацебо во имя здоровья океанских экосистем — вместо реальных, решительных и целенаправленных действий по защите ресурсов, которые не могут говорить сами за себя. Стремление преувеличить потенциал MSP представляет собой своего рода серебряную пулю, которая может привести к еще большему ухудшению здоровья океана. Риск, с которым мы сталкиваемся, заключается в том, что это дорогостоящее вложение, которое окупится только в том случае, если мы готовы инвестировать значительно больше в реальные действия.

Морское пространственное планирование не предотвратило бы катастрофу Deepwater Horizon, равно как и не защитит и не восстановит богатые биологические ресурсы Мексиканского залива в будущем. Министру ВМС Рэю Мабусу было поручено координировать восстановление залива. В недавней гостевой редакционной статье в New Orleans Times Picayune он написал: «Очевидно, что жители побережья Мексиканского залива видели больше планов, чем они хотят сосчитать, особенно после Катрины и Риты. Нам не нужно изобретать велосипед или начинать процесс планирования с нуля. Вместо этого вместе мы должны создать основу, которая обеспечит восстановление залива на основе многолетних исследований и опыта». Планирование — это не начало; это шаг перед началом. Мы должны обеспечить, чтобы при реализации указа президента МПП использовалось для установления и определения ролей агентств и уставных директив, а также способов интеграции программ, уменьшения противоречий и институционализации надежной национальной стратегии защиты океана.

Сама по себе MSP не спасет ни одну рыбу, кита или дельфина. Проблема заключается в приоритетах, присущих процессу: истинная устойчивость должна быть призмой, через которую рассматриваются все остальные виды деятельности, а не просто одинокий голос за переполненным столом, где люди-пользователи уже борются за место.

Идти вперед

На следующий день после выборов 2010 года высокопоставленный член комитета Палаты представителей по природным ресурсам Док Гастингс из Вашингтона выпустил пресс-релиз, в котором изложил общие приоритеты для приходящего республиканского большинства. «Наша цель будет состоять в том, чтобы привлечь администрацию к ответственности и получить столь необходимые ответы по целому ряду вопросов, включая домен . . . планирует запереть обширные части наших океанов с помощью иррационального процесса зонирования». Как написал в Grist Дэвид Хелварг из Blue Frontier: «На 112-м Конгрессе можно ожидать, что недавно созданный Океанский совет президента Обамы подвергнется нападкам как еще одна расточительная государственная бюрократия». Помимо того, что мы находимся под прицелом нового председателя комитета, мы должны реалистично относиться к финансированию усиленной защиты океана в новом Конгрессе. Не нужно заниматься математикой, чтобы понять, что новые программы вряд ли будут финансироваться за счет новых ассигнований.

Таким образом, чтобы иметь хоть какой-то шанс, мы должны четко сформулировать, как MSP и улучшенное управление океаном связаны с увеличением количества рабочих мест и изменением экономики. Мы также должны были бы уточнить, как внедрение улучшенного управления океаном может сократить наш бюджетный дефицит. Это может быть возможно путем объединения ответственных учреждений и рационализации любых увольнений. К сожалению, маловероятно, что новоизбранные представители, стремящиеся ограничить деятельность правительства, увидят какую-либо пользу в улучшении управления океаном.

Мы можем посмотреть на пример другой страны в качестве потенциального руководства. В Соединенном Королевстве усилия Crown Estate по завершению комплексного MSP на Британских островах, интегрированного с политикой Великобритании в области возобновляемых источников энергии, выявили конкретные участки, сохранив при этом существующие возможности для рыбалки и отдыха. Это, в свою очередь, создало тысячи рабочих мест в небольших портовых городах Уэльса, Ирландии и Шотландии. Когда консерваторы пришли к власти от Лейбористской партии в этом году, необходимость продолжать продвижение усилий MSP и продвижение возобновляемых источников энергии не уменьшилась в приоритете.

Достижение комплексного управления нашими океанскими ресурсами требует рассмотрения всех его сложностей животных, растений и других ресурсов на морском дне и под ним, в толще воды, его границе с прибрежными районами и воздушном пространстве над ним. Если мы хотим максимально использовать MSP как инструмент, есть вопросы, на которые мы должны ответить в процессе.

Прежде всего, мы должны быть готовы защищать ресурсы океана, от которых во многом зависит наше экономическое и социальное благополучие. Как «продуманное планирование» может свести к минимуму конфликты между ламантинами и лодками; мертвые зоны и жизнь рыб; перелов и морская биомасса; цветение водорослей и заросли устриц; стоянки судов и коралловые рифы; гидролокатор дальнего действия и выброшенные на берег киты, которые сбежали от него; или нефтяные пятна и пеликаны?

Мы должны определить политические и финансовые механизмы, которые будут использоваться для обеспечения актуальности карт MSP по мере поступления новых данных или изменения условий. Мы должны и дальше работать над тем, чтобы правительства, НПО и спонсоры были сосредоточены на реализации и обеспечении соблюдения законов и правил, которые у нас уже есть в книгах, а также на любом плане распределения или зонирования, который возникает в результате процесса MSP, чтобы гарантировать, что оно будет более надежным, чем наземное зонирование.

В случае необходимости переноса или перераспределения назначенных видов использования мы должны быть готовы защищаться от обвинений в изъятии. Точно так же юридическая структура должна определять принципы страхования, цепочки поставок и возмещения ущерба в рамках MSP, которые решают проблемы уничтоженных ресурсов и при этом не требуют возмещения расходов в долларах налогоплательщиков. Кроме того, процессы MSP должны помочь определить способы сбалансировать управление рисками и экологическую защиту для видов деятельности, которые имеют конечную вероятность экологических аварий, связанных с промышленностью, особенно когда вероятность аварии очень мала, но масштабы и масштабы вреда очень малы. огромные, как в случае с Deepwater Horizon, воздействие на тысячи рабочих мест, 50,000 30 квадратных миль океана и побережья, миллионы кубических футов морской воды, сотни видов и XNUMX с лишним лет, не говоря уже о потере энергетический ресурс.

В рамках решения этих проблем лежит потенциал максимально использовать MSP как инструмент. Это может помочь защитить существующие рабочие места и поддержать создание новых рабочих мест в наших прибрежных штатах, даже если это способствует здоровью тех океанских ресурсов, от которых зависит наша нация. С видением, сотрудничеством и признанием его ограничений мы можем использовать этот инструмент для достижения того, что нам действительно нужно: комплексное управление океаном между агентствами, правительствами и заинтересованными сторонами всех видов.