第 2 部分 – 思考海洋公园：如何、为何、地点

全球2013 年 1 月 18 日

作者：海洋基金会主席 Mark J. Spalding

避开纸公园：我们如何帮助海洋保护区取得成功？

正如我在这篇关于海洋公园的博客的第 1 部分中提到的，我在 2012 月参加了 WildAid 的 XNUMX 年全球 MPA 执法会议。这次会议是第一次吸引来自世界各地的政府机构、教育机构、非营利组织、军事人员、科学家和倡导者参加的此类会议。有 XNUMX 个国家/地区的代表出席，与会者来自美国海洋机构等不同组织（NOAA) 以及海洋守护者.

正如人们经常指出的那样，世界上受到保护的海洋太少了：事实上，在 1% 的海洋中，只有大约 71% 是海洋。由于人们越来越多地接受海洋保护区作为保护和渔业管理的工具，海洋保护区正在世界范围内迅速扩大。而且，我们在理解支持良好生物生产力设计的科学以及保护区网络对边界外区域的积极溢出效应方面进展顺利。保护的扩展很棒。接下来的事情更重要。

我们现在需要关注一旦我们拥有 MPA 会发生什么。我们如何确保海洋保护区取得成功？我们如何确保海洋保护区保护栖息地和生态过程，即使这些过程和生命支持系统还没有被完全理解？我们如何确保有足够的国家能力、政治意愿、监视技术和财政资源来执行 MPA 限制？我们如何确保进行充分的监控以允许我们重新审视管理计划？

与会者试图回答的正是这些问题（以及其他问题）。

虽然渔业利用其强大的政治力量反对捕捞限制，最大限度地减少海洋保护区的保护，并维持补贴，但技术的进步使大片海域更容易监测，以确保及早发现，从而增强威慑力并提高合规性。通常，海洋保护团体是房间里最弱的参与者； MPA 将弱势一方在这个地方获胜纳入法律。然而，我们仍然需要足够的资源来拦截和起诉，以及政治意愿——这两者都很难获得。

在较小的手工渔业中，他们通常可以应用成本更低、更易于使用的技术进行监测和检测。但是，这些地方管理区域在社区将其应用到外国船队方面的能力有限。无论是自下而上还是自上而下，您都需要。没有法律或法律基础设施意味着没有真正的执法，这意味着失败。没有社区支持意味着很可能会失败。这些社区的渔民必须“愿意”遵守，我们需要他们实际参与执法，以管理作弊者和小规模外来者的行为。这是关于“做点什么”，而不是关于“停止钓鱼”。

会议的总体结论是，现在是重申公众信任的时候了。必须是政府履行其信托义务，通过海洋保护区为今世后代保护自然资源。如果不积极执行法律规定，海洋保护区就毫无意义。如果没有强制执行和合规性，资源用户管理资源的任何激励都同样薄弱。

会议结构

这是此类会议的首次召开，部分原因在于出现了用于监管大型海洋保护区的新技术。但它也受到顽固的经济学的推动。绝大多数访客不太可能故意伤害或进行非法活动。诀窍是解决违规者的挑战，他们的能力足以造成很大的伤害——即使他们只占用户或访客的一小部分。当地和区域的粮食安全以及当地的旅游收入都处于危险之中——并且取决于这些海洋保护区的执法情况。无论是靠近海岸还是公海，保护海洋保护区内的这些合法活动都相对具有挑战性——根本没有足够的人员和船只（更不用说燃料）来提供全面覆盖并防止非法和有害活动。 MPA 执法会议围绕所谓的“执法链”组织，作为成功所需的所有框架：

一级是监视和拦截
2 级是起诉和制裁
第 3 级是可持续金融角色
Level 4 系统化培训
第 5 级是教育和外展

监视和拦截

对于每个 MPA，我们必须定义可衡量的、适应性强的目标，使用可用数据，并制定持续衡量这些目标实现情况的监控计划。我们知道，大多数人在适当了解情况后会努力遵守规则。然而，违规者有可能造成巨大的、甚至是不可逆转的伤害——在早期发现中，监视成为适当执法的第一步。不幸的是，政府通常人手不足，船只太少，甚至无法实现 80% 的拦截，更不用说 100%，即使在特定 MPA 中发现了潜在的违规者。

无人机等新技术，波浪滑翔机等可以监视 MPA 的违规行为，并且他们几乎可以不断地进行此类监视。这些技术增加了发现违规者的可能性。例如，波浪滑翔机基本上可以使用可再生波浪和太阳能运行，以一年 24 天，每天 7/365 移动和传输有关公园内发生的事情的信息。而且，除非你在旁边航行，否则它们在正常的海浪中几乎是看不见的。因此，如果您是一名非法渔民，并且您注意到有一个公园有波浪滑翔机巡逻，您就会知道您很可能会被看到、拍照或以其他方式受到监视。这有点像张贴告示，警告驾车者在高速公路工作区安装了测速摄像头。而且，与我们使用海岸警卫队或军舰和侦察机的传统替代方案相比，波浪滑翔机与测速相机一样，其运营成本要低得多。也许同样重要的是，该技术可以部署在非法活动可能集中的地区，或者有限的人力资源无法有效部署的地区。

当然，我们会增加复杂性。大多数海洋保护区允许某些活动并禁止其他活动。有些活动在一年中的某些时间是合法的，而其他时间则不是。例如，有些允许娱乐访问，但不允许商业访问。有些允许进入当地社区，但禁止国际开采。如果是完全封闭的区域，那就容易监控了。空间中的任何人都是违规者——但这种情况相对较少。更常见的是混合用途区域或只允许使用特定种类装备的区域——而这些区域要困难得多。

然而，通过遥感和无人监视，努力确保及早发现那些违反海洋保护区目标的人。这种早期检测增强了威慑力，同时也增强了合规性。而且，在社区、村庄或非政府组织的帮助下，我们通常可以增加参与式监督。我们经常在东南亚的岛屿渔业中看到这种情况，或者在墨西哥的渔业合作社实践中看到这种情况。当然，我们再次指出，合规才是我们真正追求的，因为我们知道大多数人都会遵守法律。

起诉和制裁

假设我们有一个有效的监视系统，可以让我们发现并阻止违规者，我们需要一个有效的法律系统才能成功地进行起诉和制裁。在大多数国家，最大的双重威胁是无知和腐败。

因为我们谈论的是海洋空间，所以权力延伸的地理区域变得至关重要。在美国，各州管辖距离平均高潮线 3 海里以内的近岸沿海水域，联邦政府管辖范围为 3 至 12 海里。而且，大多数国家还宣称拥有长达 200 海里的“专属经济区”。我们需要一个监管框架，通过边界设置、使用限制，甚至是临时访问限制，在空间上管理海洋保护区。然后我们需要主题（法院审理特定类型案件的权力）和领土法律管辖权来执行该框架，并（在需要时）对违规行为进行制裁和处罚。

需要的是一支由知识渊博、经验丰富的执法人员、检察官和法官组成的专业骨干队伍。有效的执法需要足够的资源，包括培训和设备。巡逻人员和其他公园管理人员需要明确授权才能发出传票和没收非法装备。同样，有效的起诉也需要资源，他们需要有明确的指控权并接受过充分的培训。检察官办公室必须保持稳定：他们不能经常通过执法部门临时轮换。有效的司法权威还需要培训、稳定性和对相关 MPA 监管框架的熟悉。简而言之，所有三个执行部分都需要满足 Gladwell 的 10,000 小时规则（在 Outliers 中，Malcolm Gladwell 提出，在很大程度上，任何领域成功的关键在于将特定任务练习总共大约 10,000 小时小时）。

使用制裁应该有四个目标：

威慑力必须足以阻止他人犯罪（即如果使用得当，法律制裁是一种重要的经济激励）
公平公正的处罚
与所造成伤害的严重程度相匹配的惩罚
提供康复服务，例如为海洋保护区的渔民提供替代生计（尤其是那些可能因贫困和养家糊口而非法捕鱼的渔民）

而且，我们现在也正在将金融制裁视为减轻和补救非法活动损害的潜在收入来源。换句话说，就像“污染者付费”的概念一样，挑战在于弄清楚在犯罪后如何使资源再次完整？

可持续金融的作用

如上所述，保护法的有效性取决于其实施和执行。而且，适当的执法需要随着时间的推移提供足够的资源。不幸的是，全球执法通常资金不足且人员不足——在自然资源保护领域尤其如此。我们根本没有太多的检查员、巡逻人员和其他人员试图阻止非法活动，从工业捕鱼船队从海洋公园盗窃鱼类到在国家森林中种植盆栽以交易独角鲸象牙（和其他野生动物产品）。

那么我们如何支付这种执法或任何其他保护干预措施的费用呢？政府预算越来越不可靠，而且这种需求是持续不断的。必须从一开始就建立可持续的、经常性的融资。有很多选择——足够写一个完整的其他博客了——我们在会议上只提到了几个。例如，一些明确的吸引外来者的区域，如珊瑚礁（或伯利兹的鲨鱼巷)，使用用户费和入场费来提供收入来补贴国家海洋公园系统的运营。一些社区已经建立了保护协议，以换取当地用途的改变。

社会经济因素是关键。每个人都必须意识到限制对以前开放访问的区域的影响。例如，必须向被要求不得捕捞该资源的社区渔民提供替代生计。在一些地方，生态旅游业务提供了另一种选择。

系统培训

正如我上面所说，有效的执法需要对执法官员、检察官和法官进行培训。但我们还需要在环境和渔业管理当局之间建立合作的治理设计。并且，部分教育需要扩展到包括其他机构的合作伙伴；这可能包括负责海洋水域活动的海军或其他当局，还包括港口当局、海关机构等需要监视非法进口鱼类或濒危野生动物的机构。与任何公共资源一样，MPA 管理人员必须诚信，他们的权力必须始终如一、公平且无腐败地行使。

由于资源经理培训资金与其他形式的资金一样不可靠，因此很高兴看到 MPA 经理如何跨地区分享最佳实践。更重要的是，帮助他们这样做的在线工具减少了远程培训人员的旅行。而且，我们可以认识到，对培训的一次性投资可以是沉没成本的一种形式，它包含在 MPA 管理权限中，而不是维护成本。

教育和外展

我可能应该从这一部分开始讨论，因为教育是成功设计、实施和执行海洋保护区的基础——尤其是在近岸沿海水域。执行海洋保护区法规是关于管理人员及其行为。目标是促成变革，以鼓励最大可能的合规性，从而尽可能降低执法需求。

“意识”就是告诉他们对他们的期望是什么。
“教育”是告诉他们为什么我们期望良好的行为，或者认识到潜在的危害。
“威慑”是警告他们注意后果。

我们需要使用所有三种策略来实现变革并使合规成为习惯。一个类比是在汽车中使用安全带。最初没有，然后它们变成自愿的，然后在许多司法管辖区成为法律要求。那时，越来越多的安全带使用取决于数十年的社会营销和关于佩戴安全带拯救生命的好处的教育。需要这种额外的教育来提高对法律的遵守。在此过程中，我们养成了新习惯，行为也发生了改变。现在大多数人上车时都会自动系上安全带。

花在准备和教育上的时间和资源会得到很多倍的回报。尽早、经常和深入地让当地人参与进来，有助于附近的海洋保护区取得成功。海洋保护区可以促进更健康的渔业，从而改善当地经济——因此既是社区的遗产，也是对未来的投资。然而，对于对以前开放访问的区域施加限制的影响，人们可能会犹豫不决。适当的教育和参与可以减少当地的这些担忧，特别是如果社区在努力阻止外部违规者方面得到支持的话。

对于没有当地利益相关者的公海等地区，教育必须尽可能多地关注威慑和后果。正是在这些具有重要生物学意义但距离遥远的地区，法律框架必须特别强大和明确。

虽然合规可能不会立即成为习惯，但外展和参与是确保随着时间的推移具有成本效益的执法的重要工具。为实现合规，我们还需要确保将 MPA 流程和决策告知利益相关者，并在可能的情况下进行咨询并获得反馈。这种反馈循环可以让他们积极参与并帮助每个人确定 MPA 将带来的好处。在需要替代方案的地方，这种反馈循环还可以寻求合作以寻找解决方案，尤其是在社会经济因素方面。最后，由于共同管理至关重要（因为没有政府拥有无限的资源），我们需要授权利益相关者帮助提高意识、教育和监督，特别是使执法可信。

结论

对于每个海洋保护区，第一个问题必须是：哪些治理方法的组合可以有效地实现这个地方的保护目标？

海洋保护区正在激增——许多保护区的框架远远超出了简单的禁捕保护区，这使得执法变得更加复杂。我们了解到，治理结构和执法必须适应各种情况——海平面上升、政治意愿不断变化，当然，还有越来越多的大型保护区，其中大部分保护区都在“地平线之外”。也许第一次国际会议的基本教训包括三个部分：