海洋科学：海洋空间规划正在改变我们处理海洋和海岸线的方式

作者：Mark J. Spalding 和 Hooper Brooks
刊物名称：规划实务
出版日期：1 年 2011 月 XNUMX 日，星期四

每个规划者都知道这一点：美国的沿海水域出奇地繁忙，人类和动物都有很多重叠的用途。 为了协调这些用途并防止有害用途，奥巴马总统于 2010 年 XNUMX 月发布了一项行政命令，将沿海海洋空间规划确立为改善海洋治理的工具。

根据该命令，美国水域的所有区域最终都将被绘制出来，明确哪些区域应该留作保护，以及风能和波浪能设施和开阔海洋水产养殖等新用途可以适当放置的地方。

这项任务的法律背景是自 1972 年起生效的联邦海岸带管理法。该法的计划目标保持不变：“保存、保护、开发并在可能的情况下恢复或增强国家海岸带的资源” XNUMX 个州根据 CZMA 的国家海岸带管理计划开展计划。 二十八个河口保护区作为其国家河口研究保护区系统下的现场实验室。 现在总统的行政命令鼓励更全面地审视沿海系统。

需求就在那里。 世界上超过一半的人口居住在海岸线 40 英里范围内。 根据一些预测，到 75 年，这一数字可能会攀升至 2025%。
百分之八十的旅游业发生在沿海地区，特别是在水边、海滩和近岸礁石上。 美国专属经济区（向外延伸 200 海里）产生的经济活动价值数千亿美元。

这种集中的活动给沿海社区带来了挑战。 这些包括：

• 在不稳定的全球经济中管理社区稳定，经济活动不均衡，季节性以及受经济和天气影响
• 减轻和适应气候变化对沿海生态系统的影响
• 限制人为影响，例如入侵物种、陆上污染、栖息地破坏和过度捕捞

承诺与压力

从监管的角度来看，沿海海洋空间规划是一种相对较新的规划工具。 它涉及与地面规划相似的技术和挑战，但也具有独特的特点。 例如，它会在以前开放的海洋空间内创建特定的边界——这个概念肯定会激怒那些执着于野生、开放、可接近的海洋概念的人。 

海上石油和天然气生产、航运、钓鱼、旅游和娱乐是推动我们经济发展的引擎。 随着各行业争夺公共空间，海洋正面临越来越大的开发压力，而近海可再生能源和水产养殖等用途也产生了新的需求。 由于今天的联邦海洋管理分为 23 个不同的联邦机构，因此海洋空间往往是按部门和个案进行管理和监管，而没有太多考虑权衡取舍或对其他人类活动或海洋环境的累积影响。

几十年来，美国海域已经进行了一些海洋测绘和后续规划。 根据 CZMA，美国沿海地区已经绘制成地图，尽管这些地图可能不是最新的。 卡纳维拉尔角、核电站或其他敏感陆地区域周围的保护区是沿海开发、码头和航线规划的结果。 高度濒危的北大西洋露脊鲸的迁徙路线和觅食区正在绘制地图，因为船只撞击——露脊鲸死亡的主要原因——调整航道以避开它们可以大大减少。

类似的努力正在南加州的港口进行，那里的船只撞击已经影响了许多鲸鱼物种。 根据该州 1999 年颁布的海洋生物保护法，政府官员、非营利组织者、休闲和商业渔民行业代表以及社区领袖一直在努力确定加利福尼亚海岸的哪些地区受到最好的保护，哪些用途可以在其他地区进行。

总统的命令为更全面的 CMSP 工作奠定了基础。 弗吉尼亚大学的 G. Carleton Ray 在《水生保护：海洋和淡水生态系统》杂志 2010 年的一篇文章中解释了行政命令的目的：“沿海和海洋空间规划为社会提供了一个公共政策流程，以更好地确定海洋和现在和子孙后代都应可持续地利用和保护海岸。” 他说，这个过程旨在“谨慎地最大限度地利用我们从海洋中获得的资源，同时最大限度地减少对其健康的威胁。 一个重要的、可预见的好处是提高了各个当局通过更广泛的规划无缝协调其目标的能力。”

行政命令包括国家领海和专属经济区、五大湖和大陆架，向陆地延伸至平均高水位线，包括内陆海湾和河口。

需要什么？

海洋空间规划的过程与所有利益相关者聚在一起讨论区域当前如何使用以及可能如何进行额外使用或开发的社区专家研讨会没有什么不同。 专家研讨会通常从一个特定的框架开始，比如一个社区将如何迎接为健康的经济、环境和社会提供基础设施的挑战。
海洋领域的挑战是确保专家研讨会代表那些经济活动所依赖的物种（例如捕鱼和观鲸）； 其上桌的能力明显有限； 当做出错误的决定时，他们的选择更加有限。 此外，温度和化学变化以及栖息地的破坏会导致鱼类和其他海洋动物种群的位置发生变化，从而难以确定特定区域用于特定用途。 

海洋空间规划也可能非常昂贵。 给定区域的综合规划必须考虑许多因素。 它涉及开发用于评估多维海洋的工具，这些工具可以测量地表、潮汐带、邻近的栖息地、洋底和洋底下的区域，以及给定区域中任何重叠的管辖区。 必须绘制渔业、采矿、石油和天然气生产、租赁用于石油和天然气但尚未使用的区域、风力涡轮机、贝类养殖场、航运、娱乐、观鲸和其他人类用途。 用于到达这些用途区域的路线也是如此。

综合测绘将包括沿海岸线和近岸水域的植被和栖息地类型，例如红树林、海草草甸、沙丘和沼泽。 它会说明从高潮线到大陆架的海洋底部，被称为底栖群落，许多鱼类和其他动物的部分或全部生命周期都在这里度过。 它将汇集有关鱼类、哺乳动物和鸟类种群、迁徙模式以及用于产卵和觅食的区域的已知空间和时间数据。 确定幼鱼和其他动物最常使用的育苗区也很重要。 时间因素在严肃的海洋管理中尤为重要，但在 CMSP 绘图中经常被忽视。

“CMSP 打算成为，或希望成为，以科学为基础的科学任务，每年八个月在宝瓶座珊瑚礁基地进行，这是世界上唯一的海底研究站，适应新的证据、技术和理解，”雷写道. 一个目标是能够确定新用途的地点，例如能源生产或保护区。 另一个目标是确保现有用户能够识别和了解他们的活动在地图区域内的发生方式和地点。

如果可能，鸟类、海洋哺乳动物、海龟和鱼类的迁徙路线也将包括在内，以便突出显示它们的使用走廊。 目标是使用这些信息层为利益相关者和规划者提供一种工具，通过该工具可以达成共识并制定优化所有人利益的计划。

到目前为止做了什么？

为启动全国海洋空间规划工作，联邦政府去年成立了一个机构间国家海洋委员会，其治理协调委员会与来自州、部落和地方政府和组织的 18 名成员协商，将作为关键协调机构管辖范围内的海洋政策问题。 最早将于 2015 年为九个地区制定海洋空间规划。今年早些时候在全国各地举行了听证会，以听取对 CMSP 进程的意见。 这项努力是一个良好的开端，但各种倡导团体要求更多。 在 2008 月底致国会的一封信中，位于华盛顿的非营利组织海洋保护协会指出，许多州已经在收集数据并绘制海洋和沿海用途地图。 “但是，”信中说，“各州不能靠自己的力量改变我们国家的海洋管理系统。 鉴于联邦政府在联邦海域的固有作用，联邦政府必须在现有区域努力的基础上，以明智的方式帮助指导海洋开发。” 在总统去年发布行政命令后不久，独立环境顾问艾米·马修斯·阿莫斯 (Amy Mathews Amos) 介绍了马萨诸塞州已经开展的工作。 “几十年来，社区一直使用分区来减少土地使用冲突并保护财产价值。 2010 年，马萨诸塞州成为第一个将这一想法应用于海洋的州，”阿莫斯在 XNUMX 年发表于“奥巴马制定海洋分区”一文中写道 www.blueridgepress.com，联合专栏的在线集合。 “随着国家通过一项全面的海洋‘分区’法，它现在有了一个框架来确定哪些近海区域适合哪些用途，并提前标记潜在的冲突。” 

自《马萨诸塞州海洋法》要求州政府制定全面的海洋管理计划以来，三年来取得了很大成就，该计划旨在纳入国家海洋和大气管理局现有的海岸带管理计划，并通过州的监管和许可程序强制执行. 第一步包括确定允许特定海洋用途的地方以及哪些海洋用途是兼容的。

为了促进这一过程，该州成立了海洋咨询委员会和科学咨询委员会。 公众意见会议安排在沿海和内陆社区。 成立了六个机构工作组，以获取和分析有关栖息地的数据； ！系列； 运输、导航和基础设施； 沉淀; 娱乐和文化服务； 和可再生能源。 创建了一个名为 MORIS（马萨诸塞州海洋资源信息系统）的新在线数据系统，用于搜索和显示与马萨诸塞州沿海地区有关的空间数据。

MORIS 用户可以在航空照片、政治边界、自然资源、人类使用、测深或其他数据（包括谷歌底图）的背景下查看各种数据层（验潮站、海洋保护区、接入点、鳗草床）。 目标是允许沿海管理专业人员和其他用户创建地图并下载实际数据，以用于地理信息系统和相关规划目的。

尽管马萨诸塞州的初步管理计划于 2010 年发布，但大部分数据收集和绘图并不完整。 正在努力开发更好的商业动物信息，并填补其他数据空白，例如继续收集栖息地图像。 根据马萨诸塞州海洋伙伴关系，自 2010 年 XNUMX 月以来，资金限制已经停止了某些领域的数据收集，包括栖息地图像。

MOP 是一家成立于 2006 年的公私合营组织，由基金会拨款、政府合同和费用提供支持。 它在一个管理委员会下运作，拥有一支由六名核心员工和几个分包专业服务团队组成的团队。 它有远大的目标，包括在整个东北部和全国范围内以科学为基础的海洋管理。 该伙伴关系的主要活动包括： CMSP 项目设计和管理； 利益相关者的参与和沟通； 数据集成、分析和访问； 权衡分析和决策支持； 工具设计与应用； CMSP 的生态和社会经济指标开发。

马萨诸塞州有望在 2015 年初发布最终的综合海洋管理计划，MOP 希望新英格兰区域计划能够在 2016 年完成。

罗德岛也在推进海洋空间规划。 它开发了一个绘制人类用途和自然资源图的系统，并通过风能选址框架努力确定兼容用途。

几年前完成的一项国家委托研究确定，海上风电场可以满足罗德岛 15% 或更多的电力需求； 该报告还确定了 10 个可能适合风电场选址的特定区域。 2007 年，当时的州长唐纳德·卡西里 (Donald Carcieri) 邀请了一个多元化的团体参与关于这 10 个潜在地点的讨论。 举行了四次会议以听取与会者的意见，他们代表地方政府、环保组织、地方经济发展组织和商业捕鱼利益以及国家机构、美国海岸警卫队、地区大学和其他机构。

一个主要目标是避免潜在的冲突。 例如，在许多地图用途中，仔细关注了美洲杯竞争者和其他航海兴趣的路线和练习区域。 从附近的基地获取有关美国海军潜艇航线的信息更加困难，但最终，这些航线被添加到了组合中。 在利益相关方流程之前确定的 10 个区域中，有几个区域由于与现有商业用途（尤其是渔业）的潜在冲突而被淘汰。 然而，最初的地图没有向参与者显示动物的迁徙模式，也没有包括季节性使用的时间叠加。

不同的群体对潜在地点有不同的担忧。 Lobstermen 担心在所有 10 个地点建造和维护结构的影响。 发现一个区域与帆船赛场地发生冲突。 旅游官员对近岸风能开发对旅游业的潜在不利影响表示担忧，特别是在南岸海滩附近，这是该州的重要经济资源。 这些海滩和布洛克岛夏季社区的景色是将风电场转移到其他地方的原因之一。

其他人担心海岸警卫队将涡轮机点亮作为对飞机和船员的警告的要求的“康尼岛效应”，以及所需的雾号在岸上的潜在滋扰。

在第一家风能开发商于 2011 年 30 月开始自己的海底测绘活动之前，只有其中一些争议得到解决，并计划在 2012 年正式提出一个 1,000 兆瓦风电场的选址，随后是一个 XNUMX 兆瓦风电场在罗德岛海域。 州和联邦机构将审查这些提案。 由于风电场禁止划船和捕鱼，因此人类或动物的哪些用途将被优先考虑还有待观察。

其他州也在开展具体的海洋空间规划工作：俄勒冈州重点关注海洋保护区和海浪能源选址； 加州即将实施海洋生物保护法； 华盛顿州的新法律要求，一旦有资金支持，州水域就需要进行海洋空间规划。 纽约正在完成其 2006 年海洋和五大湖生态系统保护法案的实施，该法案将该州 1,800 英里的海洋和五大湖海岸线的管理转变为一种更全面、基于生态系统的方法，而不是强调特定物种或问题的方法。

规划师的角色
陆地和海洋是一体的系统； 它们不能单独管理。 海岸是我们一半以上的人居住的地方。 沿海地区是地球上生产力最高的地区。 当沿海系统健康时，它们会提供数十亿美元的直接经济利益，包括就业、娱乐机会、野生动物栖息地和文化认同。 它们还可以帮助抵御自然灾害，自然灾害也会产生实际的经济后果。

因此，CMSP 过程必须平衡、消息灵通，并考虑生态、社会文化和经济价值和利益。 沿海社区规划者需要纳入 CMSP 的讨论，以确保社区能够使用海洋空间和资源，以及保护海洋生态系统服务，这反过来将有助于可持续的沿海经济。

规划界的运营、技术和科学专业知识应结合起来并应用于最佳收益的 CMSP 决策中。 当政府和利益相关者机构成立时，这种参与必须在过程的早期开始。 规划界的专业知识还可以帮助利用在这些经济紧张时期完成综合 CMSP 所需的财政资源。 此外，规划人员可以帮助确保地图本身随着时间的推移而更新。

最后，我们还希望这种参与将有助于增加理解、支持和扩大支持者，以保护我们受威胁的海洋。

Mark Spalding 是华盛顿特区海洋基金会的总裁 Hooper Brooks 是王子建筑环境基金会驻纽约和伦敦的国际项目总监。