製作檸檬水

作者：Mark J. Spalding, JD
出版物名稱：環境論壇。 2011 年 28 月：第 1 卷，第 XNUMX 期。
出版日期：31 年 2011 月 XNUMX 日，星期一

去年 XNUMX 月，奧巴馬總統站在安德魯斯空軍基地的一個機庫裡，宣布了他的多管齊下戰略，以實現能源獨立和減少對化石燃料依賴的經濟。 “我們將採用新技術來減少石油勘探的影響，”他說。 “我們將保護對旅遊業、環境和國家安全至關重要的地區。 我們將不以政治意識形態為指導，而是以科學證據為指導。” 奧巴馬堅持認為，在不破壞重要的海洋棲息地的情況下，可以在大西洋和北冰洋以及墨西哥灣開發石油礦藏。

對於那些致力於保護海洋生物和沿海社區的人來說，該提案沒有承認水流、物種遷移和似乎距離太遠而不會造成傷害的活動，能夠而且將會。 此外，該公告未能承認美國海洋治理體系的弱點——這些弱點在奧巴馬號召武裝的短短幾週後的深水地平線井噴事件中變得顯而易見。

我們的海洋管理系統與其說是支離破碎，不如說是支離破碎，是跨聯邦部門零碎建立的。 目前，管理海洋活動的有 140 多部法律和 20 多個機構。 每個機構都有自己的目標、任務和利益。 沒有邏輯框架，沒有綜合決策結構，沒有關於我們今天和未來與海洋關係的共同願景。

我們的政府是時候將我們海洋的破壞視為對美國公民的健康和福祉以及我們國家安全的攻擊，並建立一個真正優先考慮海洋健康和長期福祉的治理和監督框架。我們的沿海和海洋資源。 當然，解釋和實施這些崇高原則的陷阱很多。 或許是時候制定一項國家海洋防禦戰略並清理與我們海灘上的爛攤子相媲美的官僚爛攤子了。

自 2003 年以來，私營部門的皮尤海洋委員會、政府的美國海洋委員會和一個跨機構工作組已經闡明了“如何以及為什麼”進行更穩健的綜合治理。 儘管存在所有潛在差異，但這些努力之間存在顯著的重疊。 簡而言之，委員會建議升級生態保護； 部署包容、透明、負責、高效和有效的良好治理； 採用尊重利益相關者權利和責任的資源管理，考慮到市場和增長的影響； 承認人類的共同遺產和海洋空間的價值； 呼籲各國和平合作保護海洋環境。 現在我們可能會得到我們的海洋政策所需的邏輯框架和綜合決策，但總統在去年 XNUMX 月這些努力之後的行政命令中強調的是先決條件海洋空間規劃或 MSP。 這種海洋分區的概念聽起來是個好主意，但在仔細檢查後會分崩離析，從而使決策者能夠避免做出拯救海洋生態系統所需的艱難決定。

深水地平線災難應該是一個轉折點，迫使我們承認管理不善和對海洋的無節制開發所造成的明顯而現實的危險。 但發生的事情與西弗吉尼亞礦山坍塌和新奧爾良堤壩決堤的情況相同：未能根據現有法規實施和執行維護和安全要求。 可悲的是，這種失敗不會僅僅因為我們有一些措辭優美的建議和要求綜合規劃的總統命令而消失。

奧巴馬總統的行政命令將 MSP 確定為實現其治理目標的手段，該命令基於機構間工作組的兩黨建議。 但海洋空間規劃只是一種工具，可以生成我們如何使用海洋的精美地圖。 它不是治理策略。 它本身並沒有建立一個優先考慮物種需求的系統，包括安全的遷徙路線、食物供應、育苗棲息地，或適應海平面或溫度或化學變化。 它不會制定統一的海洋政策，也不會解決機構優先事項的衝突和增加災難可能性的法定矛盾。 我們需要的是一個國家海洋委員會，迫使各機構共同努力保護海洋生態系統，以保護為導向，並使用綜合的法定框架來實施該政策。

我們的治理願景

海洋空間規劃是一個藝術術語，用於繪製已定義海洋區域（例如，馬薩諸塞州水域）的現有用途圖，著眼於使用地圖就如何使用和分配海洋資源做出明智和協調的決策。 MSP 演習匯集了海洋用戶，包括來自旅遊、採礦、運輸、電信、漁業和能源行業的用戶、各級政府以及保護和娛樂團體。 許多人將這種映射和分配過程視為管理人類與海洋相互作用的解決方案，特別是作為減少用戶之間衝突的一種方式，因為 MSP 允許在生態、社會、經濟和治理目標之間做出妥協。 例如，馬薩諸塞州海洋法（2008 年）的目標是實施綜合資源管理，支持健康的生態系統和經濟活力，同時平衡傳統用途並考慮未來用途。 該州計劃通過確定允許特定用途以及兼容的用途來實現這一目標。 加利福尼亞州、華盛頓州、俄勒岡州和羅德島州也有類似的立法。

奧巴馬總統的行政命令制定了一項國家政策，以確保保護、維護和恢復海洋、沿海和五大湖生態系統和資源的健康； 加強海洋和沿海經濟的可持續性； 保護我們的海洋遺產； 支持可持續使用和獲取； 提供適應性管理，以加強我們對氣候變化和海洋酸化的理解和應對能力； 並與我們的國家安全和外交政策利益相協調。 總統下令在新的國家海洋委員會下協調與海洋有關的活動。 與所有規劃活動一樣，陷阱不在於識別現在正在發生的事情，而在於實施新的優先事項並執行它們。 正如行政命令所指示的那樣，僅 MSP 不足以實現我們沿海和海洋資源的“保護、維護和恢復”。

感覺是，如果我們有真正全面的區域計劃，我們可能會在機構之間獲得更多的製衡。 從理論上講，這聽起來不錯。 我們已經有了各種基於地點的名稱和活動限制海洋區域（例如，用於保護或防禦）。 但是我們的可視化工具無法滿足多維空間的複雜性，這些空間具有隨季節和生物週期變化的相互作用和重疊用途（其中一些可能相互衝突）。 也很難生成一張地圖來準確預測使用和需求必須如何適應氣候變化的影響。

我們可以希望來自 MSP 的計劃和地圖可以隨著時間的推移隨著我們的學習而修改，隨著新的可持續用途的出現，或者隨著生物體響應溫度或化學反應而改變行為。 然而，我們知道，一旦初始繪圖過程完成，商業漁民、垂釣者、水產養殖經營者、托運人和其他用戶通常會堅持不懈。 例如，當保護團體建議改變航線和速度以保護北大西洋露脊鯨時，遭到了長期的強烈反對。

在地圖上繪製方框和線條創建類似於所有權的分配。 我們可以希望主人翁意識可以促進管理，但這在所有空間都是流動的三維空間的海洋公域中是不可能的。 相反，當必須對沖任何人偏愛的用途以適應新的或未預料到的用途時，我們可以預期這種主人翁意識會導致徵用的呼聲。 在羅德島海岸附近選址風電場的案例中，MSP 過程失敗了，該位置是州長大筆一揮而定的。
海洋空間規劃看起來很像每一次建立共識的努力，每個人都喜氣洋洋地走進房間，因為“我們都在餐桌旁”。 實際上，房間裡的每個人都在那裡，想知道他們的優先權要花多少錢。 魚、鯨魚和其他資源往往沒有得到充分體現，成為減少人類用戶之間衝突的妥協的受害者。

使用 MSP 工具

在一個理想的世界中，海洋治理將從對整個生態系統的認識開始，並整合我們的各種用途和需求。 基於生態系統的管理，即支持海洋生物的棲息地的所有組成部分都受到保護，已載入漁業管理法。 現在我們有了 MSP 行政命令，我們需要轉向全系統思考海洋。 Elliott 表示，如果結果是為了保護一些重要的地方，MSP“可以消除‘孤立’部門管理造成的碎片化、空間和時間不匹配，在這種情況下，在同一地方監管不同部門的機構在很大程度上忽略了其他部門的需求”挪威語。

同樣，有很好的模型可以藉鑑。 其中包括聯合國教科文組織和大自然保護協會，這些組織以依賴規劃作為保護工具而聞名。 聯合國教科文組織海洋空間規劃流程建議假定，如果我們的目標是做好基於生態系統的綜合管理，我們就需要 MSP。 它概述了 MSP，回顧了該概念面臨的挑戰以及實施高標準的必要性。 它還將 MSP 和沿海地區管理聯繫起來。 在審視全球 MSP 的演變過程中，它指出了實施、利益相關者參與以及長期監測和評估的重要性。 它設想從政治過程中分離出來，通過公共利益相關者過程來定義可持續發展目標（生態、經濟和社會）。 它提出了使海洋管理與土地使用管理保持一致的指南。

TNC 的模型對於承擔 MSP 的管理人員來說是一個更務實的“如何做”。 它尋求將其土地利用管理專業知識轉化為海洋環境，作為分析海洋區域以實現生態、經濟和社會目標的公共過程。 這個想法是創建一個模板，以促進利益相關者之間的合作，包括那些有衝突的利益相關者，依靠“最佳可用科學數據”。 TNC 的操作指南文檔為多個目標、交互式決策支持、地理邊界、規模和分辨率以及數據收集和管理提供規劃建議。

然而，UNESCO 和 TNC 都沒有真正解決 MSP 提出的問題。 要從 MSP 中獲得最大收益，我們必須有明確且令人信服的目標。 其中包括為子孫後代保護公地； 展示自然過程； 為物種的需求做好準備，因為它們的環境因全球變暖而發生變化； 展示人類如何利用透明的流程讓利益相關者參與海洋管理員的工作； 確定多種用途的累積影響； 獲得財政資源以實施計劃。 與所有這些努力一樣，僅僅因為你有法律並不意味著你不需要警察。 隨著時間的推移，不可避免地會出現衝突。

銀彈思維

接受 MSP 不僅僅是一個有用的可視化工具，就是接受代表海洋生態系統健康的安慰劑——代替真正的、堅定的和集中的行動來保護那些不能為自己說話的資源。 急於誇大 MSP 的潛力代表了一種可能導致海洋健康進一步惡化的銀彈思維。 我們面臨的風險是，這是一項昂貴的投資，只有當我們願意在實際行動中投入更多資金時，才能獲得回報。

海洋空間規劃不會阻止深水地平線災難，也不會保護和恢復墨西哥灣未來豐富的生物資源。 海軍部長雷·馬布斯 (Ray Mabus) 已受命協調海灣的恢復和恢復工作。 在新奧爾良時報 Picayune 最近的一篇客座社論中，他寫道：“顯而易見的是，墨西哥灣沿岸的人們看到的計劃比他們想數的還要多——尤其是在卡特里娜颶風和麗塔颶風之後。 我們不需要重新發明輪子或從頭開始規劃過程。 相反，我們必須共同創建一個框架，以確保根據多年的檢查和經驗恢復海灣。” 規劃不是開始； 這是開始之前的步驟。 我們必須確保總統行政命令的實施使用 MSP 來建立和確定機構角色和法定指令，以及整合計劃、減少矛盾和將強大的國家海洋防禦戰略制度化的方法。

MSP 本身不會拯救一條魚、鯨魚或海豚。 挑戰在於過程中固有的優先級：真正的可持續性必須是觀察所有其他活動的鏡頭，而不僅僅是人類用戶已經在爭奪空間的擁擠桌子上的一個孤獨的聲音。

向前走

2010 年大選後的第二天，來自華盛頓的眾議院自然資源委員會高級成員 Doc Hastings 發布了一份新聞稿，概述了即將上任的共和黨多數派的廣泛優先事項。 “我們的目標是讓政府承擔責任，並在一系列問題上獲得急需的答案，包括 . . . 計劃通過不合理的分區過程鎖定我們的大部分海洋。” 正如 Blue Frontier 的 David Helvarg 在 Grist 中所寫，“在第 112 屆國會中，預計奧巴馬總統新成立的海洋委員會將作為另一個浪費政府的官僚機構受到攻擊。” 除了處於即將上任的委員會主席的槍口之外，我們還必須現實地對待新國會加強海洋保護的資金問題。 人們不必做任何數學運算就知道新項目不太可能通過新的撥款獲得資金。

因此，要想有任何機會，我們必須清楚地闡明 MSP 和改進的海洋治理如何與更多的就業機會和扭轉經濟聯繫起來。 我們還必須澄清實施改進的海洋治理如何能夠減少我們的預算赤字。 這可以通過合併負責機構和合理化任何冗餘來實現。 不幸的是，尋求限制政府活動的新當選代表似乎不太可能看到改善海洋治理的任何好處。

我們可以從另一個國家的例子中尋找潛在的指導。 在英國，Crown Estate 努力在整個不列顛群島完成全面的 MSP，結合英國可再生能源政策，確定了特定地點，同時保護現有的漁業和娛樂機會。 這反過來又在威爾士、愛爾蘭和蘇格蘭的小港口城鎮創造了數千個就業機會。 當保守黨今年從工黨手中接過權力時，繼續推進 MSP 工作和推廣可再生能源的必要性並沒有降低優先級。

實現我們海洋資源的綜合治理需要考慮海底和海底、水柱內、與沿海地區的界面以及上方空域的動物、植物和其他資源的所有復雜性。 如果我們要充分利用 MSP 作為工具，我們必須在此過程中回答一些問題。

首先，我們必須做好準備，捍衛我們的經濟和社會福祉所依賴的海洋資源。 “深謀遠慮”如何最大程度減少海牛與船隻的衝突； 死區和魚類生活； 過度捕撈和海洋生物量； 藻華和牡蠣床； 船舶擱淺和珊瑚礁； 遠程聲納和逃離它的擱淺鯨魚； 還是浮油和鵜鶘？

我們必須確定用於確保 MSP 地圖在新數據可用或條件發生變化時保持最新狀態的政治和財務機制。 我們必須進一步努力確保我們讓政府、非政府組織和資助者專注於實施和執行我們已有的法律法規以及 MSP 流程中出現的任何分配或分區計劃，以確保它比陸地分區更穩健。

如果映射的用途需要轉移或重新分配，我們必須準備好抵禦徵用指控。 同樣，法律結構必須在 MSP 內製定保險、監管鍊和損害賠償指南，以解決被破壞資源的問題，但不涉及納稅人的資金用於賠償。 此外，MSP 流程必須幫助確定在風險管理和生態保護之間取得平衡的方法，這些活動發生工業相關環境事故的概率是有限的，尤其是當事故發生的概率非常小，但危害的範圍和規模很小時。巨大的，例如深水地平線對數千個工作崗位、50,000 平方英里的海洋和海岸、數百萬立方英尺的海水、數百種物種和 30 多年的影響，更不用說能源資源。

在解決這些問題的框架內存在著充分利用 MSP 作為工具的潛力。 它可以幫助保護現有的工作崗位並支持在我們沿海各州創造新的工作崗位，同時促進我們國家賴以生存的海洋資源的健康。 憑藉遠見、協作和對其局限性的認識，我們可以使用這個工具來實現我們真正需要的東西：跨機構、政府和所有物種的利益相關者的綜合海洋治理。