第二部分：《聯合國海洋法公約》通過1週年的反思

作者：馬修·坎尼斯特拉羅

當我在海洋基金會實習時，我參與了一個關於海洋的研究項目 聯合國海洋法公約 （UNLCOS）。 在兩篇博客文章中，我希望分享我通過研究學到的一些知識，並闡明為什麼世界需要該公約，以及為什麼美國沒有，現在仍然沒有批准它。 我希望通過回顧《聯合國海洋法公約》的歷史，我可以強調過去犯下的一些錯誤，以幫助我們在未來避免它們。

UNCLOS 是對前所未有的不穩定和海洋使用衝突的反應。 傳統的不受約束的海洋自由不再有效，因為現代海洋的使用是相互排斥的。 因此，《聯合國海洋法公約》尋求將海洋作為“人類的遺產”來管理，以防止因漁場而發生的低效小規模衝突已經司空見慣，並鼓勵公平分配海洋資源。

在 XNUMX 世紀，漁業的現代化與礦物開采的發展相結合，引發了海洋利用的衝突。 阿拉斯加鮭魚漁民抱怨說，外國船隻捕撈的魚超過了阿拉斯加的儲量，而美國需要確保獨家使用我們的海上石油儲備。 這些團體想要封閉海洋。 與此同時，聖地亞哥金槍魚漁民大量捕撈南加州的魚群，並在中美洲沿海捕魚。 他們想要不受限制的海洋自由。 無數其他利益集團通常屬於這兩類之一，但每個都有自己的特定關注點。

為安撫這些利益衝突，杜魯門總統於 1945 年發布了兩項公告。第一項聲明聲稱對距我們海岸 XNUMX 海裡 (NM) 的所有礦產擁有專有權，從而解決了石油問題。 第二個聲稱對所有無法承受同一毗連區內更多捕撈壓力的魚類種群擁有專有權。 該定義旨在通過僅授權美國科學家決定哪些種群可以或不可以支持外國收穫，從而將外國艦隊排除在我們的水域之外，同時保留進入外國水域的通道。

這些公告之後的時期是混亂的。 杜魯門單方面宣稱對以前的國際資源擁有“管轄權和控制權”，開創了一個危險的先例。 其他數十個國家也紛紛效仿，並因進入漁場而發生暴力事件。 當一艘美國船隻侵犯厄瓜多爾新的海岸主張時，它的“船員……被槍托毆打，後來被關進監獄，當時 30 到 40 名厄瓜多爾人衝上船並扣押了這艘船。” 類似的小衝突在世界各地都很常見。 每一個單方面的海洋領土主張都只有在海軍支持下才有效。 世界需要一種方法來公平分配和管理海洋資源，以免因魚類而引發的衝突演變成石油戰爭。 1974 年第三次聯合國海洋法會議在委內瑞拉加拉加斯召開時，國際社會試圖穩定這種無法無天的局面達到了頂峰。

事實證明，會議上最具決定性的問題是海底礦物結核的開採。 1960 年，公司開始推測他們可以從海底開採礦物並從中獲利。 為此，他們需要在杜魯門最初的公告之外的大片國際水域擁有專有權。 圍繞這些採礦權的衝突使少數有能力開採結核的工業化國家與大多數不能開採結核的國家發生衝突。 唯一的中間人是那些還不能開採結核但在不久的將來能夠開采的國家。 其中兩個中介機構，加拿大和澳大利亞提出了一個粗略的妥協框架。 1976 年，亨利·基辛格 (Henry Kissinger) 出席會議並敲定了具體細節。

妥協是建立在並行系統上的。 一家計劃在海底開采的公司必須提出兩個潛在的礦區。 一個代表委員會，稱為 國際海底管理局 (ISA)，將投票決定接受或拒絕這兩個站點作為一攬子交易。 如果 ISA 批准這些地點，該公司可以立即開始開採一個地點，另一個地點留給發展中國家最終開採。 因此，為了發展中國家的利益，他們不能阻撓審批程序。 工業企業要想受益，就必須共享海洋資源。 這種關係的共生結構確保了談判桌的每一方都有積極的談判意願。 就在最終細節敲定之際，裡根登上總統寶座，通過在討論中引入意識形態來擾亂務實的談判。

羅納德·裡根 (Ronald Reagan) 於 1981 年接管談判時，決定要“與過去一刀兩斷”。 換句話說，與亨利·基辛格 (Henry Kissinger) 等辛勤工作的實用主義保守派“徹底決裂”。 懷著這個目標，裡根代表團提出了一系列拒絕並行製的談判要求。 這一新立場出人意料，以至於一位來自一個繁榮的歐洲國家的大使問道：“世界其他國家怎麼能信任美國呢？ 如果美國最終改變主意，我們為什麼要妥協？” 會議中瀰漫著類似的情緒。 由於拒絕認真妥協，裡根的《聯合國海洋法公約》代表團在談判中失去了影響力。 意識到這一點，他們後退了，但為時已晚。 他們的前後矛盾已經損害了他們的信譽。 會議領導人、秘魯的阿爾瓦羅·德索托呼籲結束談判，以防止談判進一步破裂。

意識形態阻礙了最終的妥協。 裡根任命了幾位眾所周知的《聯合國海洋法公約》批評者加入他的代表團，他們對管理海洋的概念缺乏信心。 裡根在即興發言中像徵性地總結了他的立場，評論說：“我們在陸地上受到警察和巡邏，而且有很多規定，我覺得當你出海時，你可以隨心所欲” 這種理想主義拒絕將海洋作為“人類的共同遺產”來管理的核心理念。 儘管如此，本世紀中葉海洋自由主義的失敗表明，不受約束的競爭是問題所在，而不是解決方案。

下一篇文章將更仔細地審視裡根不簽署該條約的決定及其在美國政治中的影響。 我希望解釋為什麼美國仍然沒有批准該條約，儘管它得到了所有與海洋相關的利益集團的廣泛支持（石油大亨、漁民和環保主義者都支持它）。

Matthew Cannistraro 於 2012 年春季在海洋基金會擔任研究助理。他目前是克萊蒙特麥肯納學院的一名大四學生，主修歷史，並撰寫了一篇關於創建 NOAA 的榮譽論文。 馬修對海洋政策的興趣源於他對航海、鹹水飛蠅釣和美國政治史的熱愛。 畢業後，他希望利用自己的知識和熱情，積極改變我們使用海洋的方式。