海洋科學：海洋空間規劃正在改變我們處理海洋和海岸線的方式

作者：Mark J. Spalding 和 Hooper Brooks
刊物名稱：規劃實務
出版日期：1 年 2011 月 XNUMX 日，星期四

每個規劃者都知道這一點：美國的沿海水域出奇地繁忙，人類和動物都有很多重疊的用途。 為了協調這些用途並防止有害用途，奧巴馬總統於 2010 年 XNUMX 月發布了一項行政命令，將沿海海洋空間規劃確立為改善海洋治理的工具。

根據該命令，美國水域的所有區域最終都將被繪製出來，明確哪些區域應該留作保護，以及風能和波浪能設施和開闊海洋水產養殖等新用途可以適當放置的地方。

這項任務的法律背景是自 1972 年起生效的聯邦海岸帶管理法。該法的計劃目標保持不變：“保存、保護、開發並在可能的情況下恢復或增強國家海岸帶的資源” XNUMX 個州根據 CZMA 的國家海岸帶管理計劃開展計劃。 二十八個河口保護區作為其國家河口研究保護區系統下的現場實驗室。 現在總統的行政命令鼓勵更全面地審視沿海系統。

需求就在那裡。 世界上超過一半的人口居住在海岸線 40 英里範圍內。 根據一些預測，到 75 年，這一數字可能會攀升至 2025%。
百分之八十的旅遊業發生在沿海地區，特別是在水邊、海灘和近岸礁石上。 美國專屬經濟區（向外延伸 200 海裡）產生的經濟活動價值數千億美元。

這種集中的活動給沿海社區帶來了挑戰。 這些包括：

• 在不穩定的全球經濟中管理社區穩定，經濟活動不均衡，季節性以及受經濟和天氣影響
• 減輕和適應氣候變化對沿海生態系統的影響
• 限制人為影響，例如入侵物種、陸上污染、棲息地破壞和過度捕撈

承諾與壓力

從監管的角度來看，沿海海洋空間規劃是一種相對較新的規劃工具。 它涉及與地面規劃相似的技術和挑戰，但也具有獨特的特點。 例如，它會在以前開放的海洋空間內創建特定的邊界——這個概念肯定會激怒那些執著於野生、開放、可接近的海洋概念的人。 

海上石油和天然氣生產、航運、釣魚、旅遊和娛樂是推動我們經濟發展的引擎。 隨著各行業爭奪公共空間，海洋正面臨越來越大的開發壓力，而近海可再生能源和水產養殖等用途也產生了新的需求。 由於今天的聯邦海洋管理分為 23 個不同的聯邦機構，因此海洋空間往往是按部門和個案進行管理和監管，而沒有太多考慮權衡取捨或對其他人類活動或海洋環境的累積影響。

幾十年來，美國海域已經進行了一些海洋測繪和後續規劃。 根據 CZMA，美國沿海地區已經繪製成地圖，儘管這些地圖可能不是最新的。 卡納維拉爾角、核電站或其他敏感陸地區域周圍的保護區是沿海開發、碼頭和航線規劃的結果。 高度瀕危的北大西洋露脊鯨的遷徙路線和覓食區正在繪製地圖，因為船隻撞擊——露脊鯨死亡的主要原因——調整航道以避開它們可以大大減少。

類似的努力正在南加州的港口進行，那裡的船隻撞擊已經影響了許多鯨魚物種。 根據該州 1999 年頒布的海洋生物保護法，政府官員、非營利組織者、休閒和商業漁民行業代表以及社區領袖一直在努力確定加利福尼亞海岸的哪些地區受到最好的保護，哪些用途可以在其他地區進行。

總統的命令為更全面的 CMSP 工作奠定了基礎。 弗吉尼亞大學的 G. Carleton Ray 在《水生保護：海洋和淡水生態系統》雜誌 2010 年的一篇文章中解釋了行政命令的目的：“沿海和海洋空間規劃為社會提供了一個公共政策流程，以更好地確定海洋和現在和子孫後代都應可持續地利用和保護海岸。” 他說，這個過程旨在“謹慎地最大限度地利用我們從海洋中獲得的資源，同時最大限度地減少對其健康的威脅。 一個重要的、可預見的好處是提高了各個當局通過更廣泛的規劃無縫協調其目標的能力。”

行政命令包括國家領海和專屬經濟區、五大湖和大陸架，向陸地延伸至平均高水位線，包括內陸海灣和河口。

需要什麼？

海洋空間規劃的過程與所有利益相關者聚在一起討論區域當前如何使用以及可能如何進行額外使用或開發的社區專家研討會沒有什麼不同。 專家研討會通常從一個特定的框架開始，比如一個社區將如何迎接為健康的經濟、環境和社會提供基礎設施的挑戰。
海洋領域的挑戰是確保專家研討會代表那些經濟活動所依賴的物種（例如捕魚和觀鯨）； 其上桌的能力明顯有限； 當做出錯誤的決定時，他們的選擇更加有限。 此外，溫度和化學變化以及棲息地的破壞會導致魚類和其他海洋動物種群的位置發生變化，從而難以確定特定區域用於特定用途。 

海洋空間規劃也可能非常昂貴。 給定區域的綜合規劃必須考慮許多因素。 它涉及開髮用於評估多維海洋的工具，這些工具可以測量地表、潮汐帶、鄰近的棲息地、洋底和洋底下的區域，以及給定區域中任何重疊的管轄區。 必須繪製漁業、採礦、石油和天然氣生產、租賃用於石油和天然氣但尚未使用的區域、風力渦輪機、貝類養殖場、航運、娛樂、觀鯨和其他人類用途。 用於到達這些用途區域的路線也是如此。

綜合測繪將包括沿海岸線和近岸水域的植被和棲息地類型，例如紅樹林、海草草甸、沙丘和沼澤。 它會說明從高潮線到大陸架的海洋底部，被稱為底棲群落，許多魚類和其他動物的部分或全部生命週期都在這裡度過。 它將匯集有關魚類、哺乳動物和鳥類種群、遷徙模式以及用於產卵和覓食的區域的已知空間和時間數據。 確定幼魚和其他動物最常使用的育苗區也很重要。 時間因素在嚴肅的海洋管理中尤為重要，但在 CMSP 繪圖中經常被忽視。

“CMSP 打算成為，或希望成為，以科學為基礎的科學任務，每年八個月在寶瓶座珊瑚礁基地進行，這是世界上唯一的海底研究站，適應新的證據、技術和理解，”雷寫道. 一個目標是能夠確定新用途的地點，例如能源生產或保護區。 另一個目標是確保現有用戶能夠識別和了解他們的活動在地圖區域內的發生方式和地點。

如果可能，鳥類、海洋哺乳動物、海龜和魚類的遷徙路線也將包括在內，以便突出顯示它們的使用走廊。 目標是使用這些信息層為利益相關者和規劃者提供一種工具，通過該工具可以達成共識並製定優化所有人利益的計劃。

到目前為止做了什麼？

為啟動全國海洋空間規劃工作，聯邦政府去年成立了一個機構間國家海洋委員會，其治理協調委員會與來自州、部落和地方政府和組織的 18 名成員協商，將作為關鍵協調機構管轄範圍內的海洋政策問題。 最早將於 2015 年為九個地區製定海洋空間規劃。今年早些時候在全國各地舉行了聽證會，以聽取對 CMSP 進程的意見。 這項努力是一個良好的開端，但各種倡導團體要求更多。 在 2008 月底致國會的一封信中，位於華盛頓的非營利組織海洋保護協會指出，許多州已經在收集數據並繪製海洋和沿海用途地圖。 “但是，”信中說，“各州不能靠自己的力量改變我們國家的海洋管理系統。 鑑於聯邦政府在聯邦海域的固有作用，聯邦政府必須在現有區域努力的基礎上，以明智的方式幫助指導海洋開發。” 在總統去年發布行政命令後不久，獨立環境顧問艾米·馬修斯·阿莫斯 (Amy Mathews Amos) 介紹了馬薩諸塞州已經開展的工作。 “幾十年來，社區一直使用分區來減少土地使用衝突並保護財產價值。 2010 年，馬薩諸塞州成為第一個將這一想法應用於海洋的州，”阿莫斯在 XNUMX 年發表於“奧巴馬制定海洋分區”一文中寫道 www.blueridgepress.com，聯合專欄的在線集合。 “隨著國家通過一項全面的海洋‘分區’法，它現在有了一個框架來確定哪些近海區域適合哪些用途，並提前標記潛在的衝突。” 

自《馬薩諸塞州海洋法》要求州政府制定全面的海洋管理計劃以來，三年來取得了很大成就，該計劃旨在納入國家海洋和大氣管理局現有的海岸帶管理計劃，並通過州的監管和許可程序強制執行. 第一步包括確定允許特定海洋用途的地方以及哪些海洋用途是兼容的。

為了促進這一過程，該州成立了海洋諮詢委員會和科學諮詢委員會。 公眾意見會議安排在沿海和內陸社區。 成立了六個機構工作組，以獲取和分析有關棲息地的數據； ！系列； 運輸、導航和基礎設施； 沉澱; 娛樂和文化服務； 和可再生能源。 創建了一個名為 MORIS（馬薩諸塞州海洋資源信息系統）的新在線數據系統，用於搜索和顯示與馬薩諸塞州沿海地區有關的空間數據。

MORIS 用戶可以在航空照片、政治邊界、自然資源、人類使用、測深或其他數據（包括谷歌底圖）的背景下查看各種數據層（驗潮站、海洋保護區、接入點、鰻草床）。 目標是允許沿海管理專業人員和其他用戶創建地圖並下載實際數據，以用於地理信息系統和相關規劃目的。

儘管馬薩諸塞州的初步管理計劃於 2010 年發布，但大部分數據收集和繪圖並不完整。 正在努力開發更好的商業動物信息，並填補其他數據空白，例如繼續收集棲息地圖像。 根據馬薩諸塞州海洋夥伴關係，自 2010 年 XNUMX 月以來，資金限制已經停止了某些領域的數據收集，包括棲息地圖像。

MOP 是一家成立於 2006 年的公私合營組織，由基金會撥款、政府合同和費用提供支持。 它在一個管理委員會下運作，擁有一支由六名核心員工和幾個分包專業服務團隊組成的團隊。 它有遠大的目標，包括在整個東北部和全國范圍內以科學為基礎的海洋管理。 該夥伴關係的主要活動包括： CMSP 項目設計和管理； 利益相關者的參與和溝通； 數據集成、分析和訪問； 權衡分析和決策支持； 工具設計與應用； CMSP 的生態和社會經濟指標開發。

馬薩諸塞州有望在 2015 年初發布最終的綜合海洋管理計劃，MOP 希望新英格蘭區域計劃能夠在 2016 年完成。

羅德島也在推進海洋空間規劃。 它開發了一個繪製人類用途和自然資源圖的系統，並通過風能選址框架努力確定兼容用途。

幾年前完成的一項國家委託研究確定，海上風電場可以滿足羅德島 15% 或更多的電力需求； 該報告還確定了 10 個可能適合風電場選址的特定區域。 2007 年，當時的州長唐納德·卡西里 (Donald Carcieri) 邀請了一個多元化的團體參與關於這 10 個潛在地點的討論。 舉行了四次會議以聽取與會者的意見，他們代表地方政府、環保組織、地方經濟發展組織和商業捕魚利益以及國家機構、美國海岸警衛隊、地區大學和其他機構。

一個主要目標是避免潛在的衝突。 例如，在許多地圖用途中，仔細關注了美洲杯競爭者和其他航海興趣的路線和練習區域。 從附近的基地獲取有關美國海軍潛艇航線的信息更加困難，但最終，這些航線被添加到了組合中。 在利益相關方流程之前確定的 10 個區域中，有幾個區域由於與現有商業用途（尤其是漁業）的潛在衝突而被淘汰。 然而，最初的地圖沒有向參與者顯示動物的遷徙模式，也沒有包括季節性使用的時間疊加。

不同的群體對潛在地點有不同的擔憂。 Lobstermen 擔心在所有 10 個地點建造和維護結構的影響。 發現一個區域與帆船賽場地發生衝突。 旅遊官員對近岸風能開發對旅遊業的潛在不利影響表示擔憂，特別是在南岸海灘附近，這是該州的重要經濟資源。 這些海灘和布洛克島夏季社區的景色是將風電場轉移到其他地方的原因之一。

其他人擔心海岸警衛隊將渦輪機點亮作為對飛機和船員的警告的要求的“康尼島效應”，以及所需的霧號在岸上的潛在滋擾。

在第一家風能開發商於 2011 年 30 月開始自己的海底測繪活動之前，只有其中一些爭議得到解決，併計劃在 2012 年正式提出一個 1,000 兆瓦風電場的選址，隨後是一個 XNUMX 兆瓦風電場在羅德島海域。 州和聯邦機構將審查這些提案。 由於風電場禁止划船和捕魚，因此人類或動物的哪些用途將被優先考慮還有待觀察。

其他州也在開展具體的海洋空間規劃工作：俄勒岡州重點關注海洋保護區和海浪能源選址； 加州即將實施海洋生物保護法； 華盛頓州的新法律要求，一旦有資金支持，州水域就需要進行海洋空間規劃。 紐約正在完成其 2006 年海洋和五大湖生態系統保護法案的實施，該法案將該州 1,800 英里的海洋和五大湖海岸線的管理轉變為一種更全面、基於生態系統的方法，而不是強調特定物種或問題的方法。

規劃師的角色
陸地和海洋是一體的系統； 它們不能單獨管理。 海岸是我們一半以上的人居住的地方。 沿海地區是地球上生產力最高的地區。 當沿海系統健康時，它們會提供數十億美元的直接經濟利益，包括就業、娛樂機會、野生動物棲息地和文化認同。 它們還可以幫助抵禦自然災害，自然災害也會產生實際的經濟後果。

因此，CMSP 過程必須平衡、消息靈通，並考慮生態、社會文化和經濟價值和利益。 沿海社區規劃者需要納入 CMSP 的討論，以確保社區能夠使用海洋空間和資源，以及保護海洋生態系統服務，這反過來將有助於可持續的沿海經濟。

規劃界的運營、技術和科學專業知識應結合起來並應用於最佳收益的 CMSP 決策中。 當政府和利益相關者機構成立時，這種參與必須在過程的早期開始。 規劃界的專業知識還可以幫助利用在這些經濟緊張時期完成綜合 CMSP 所需的財政資源。 此外，規劃人員可以幫助確保地圖本身隨著時間的推移而更新。

最後，我們還希望這種參與將有助於增加理解、支持和擴大支持者，以保護我們受威脅的海洋。

Mark Spalding 是華盛頓特區海洋基金會的總裁 Hooper Brooks 是王子建築環境基金會駐紐約和倫敦的國際項目總監。